我国构建“双循环”新发展格局面临的问题及深层次原因剖析

汪明珠 姜颖 耿瑶

(中国信息通信研究院政策与经济研究所，北京 100191)

当前，经济周期叠加新冠肺炎疫情冲击，全球政治经济形势更加复杂严峻。一是全球经济遭受重创，复苏之路任重道远。根据世界银行的统计数据，2020年全球GDP同比下滑3.6个百分点，是2008年金融危机冲击影响的2.2倍，成为大萧条以来最严重的全球性经济衰退。此外，国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)2022年10月12日发布的《世界经济展望报告》[1]显示，全球经济增长率预计将从2021年的6.0%下降至2022年的3.2%和2023年的2.7%。二是全球科技竞争格局加速调整，科技创新成为国际竞争的关键。新一轮科技革命和产业变革正在兴起，大国间科技竞争更加激烈，科技竞争将成为地缘政治和经济竞争的先导力量。未来，5G、人工智能、生物技术、能源技术等或将迎来重大进展，“通信革命”和“智能革命”的深度和广度将超过以往工业革命，深刻变革世界经济政治格局、产业形态和人们的生活方式。三是全球政治格局多极化发展，国家间博弈加剧。美国拜登政府上任后，大国关系开启新一轮调整进程。中美两国在民主政治、抗疫溯源、气候变化等多个领域展开对话、合作与博弈。美国拜登政府的对华政策也不断变化，从“合作、竞争、对抗”三分法到“设立围栏”再到“负责任的竞争”。中欧关系进入新阶段，双方合作大于竞争，面对百年未有之大变局，中欧关系不断发展与深化。美欧同俄罗斯的关系持续僵化。在多重因素影响下，我国经济发展面临外部环境深刻变化与内部发展任务艰巨的双重挑战。

在此背景下，党和国家加快政策布局调整，全面提高政策对内外部发展环境的适应性、精准性与主动性。2020年5月，中共中央政治局常务委员会会议首次提出，“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，随后中共中央政治局、中央全面深化改革委员会、中央财经委员会、十九届五中全会、中央经济工作会议、“十四五”规划等重要会议和国家战略均对构建“双循环”新发展格局提出明确要求。刘鹤[2]2020年的研究指出，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是根据中国发展阶段、环境、条件变化作出的战略抉择，是与时俱进提升中国经济发展水平的战略抉择，也是塑造中国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。裴长洪、刘洪愧[3]2021年的研究认为，新发展格局重要论述蕴含了中国在新发展阶段如何贯彻新发展理念、建设社会主义现代化国家必然伴随的深化改革等重要内容，是深化改革指导思想的理论基石。因此，构建新发展格局将成为我国中长期经济社会发展的重要方向、重点目标与关键任务，其本质是要着力解决供给与需求协调问题、国内与国际协调问题，推动社会再生产各环节循环畅通。本文将聚焦我国构建双循环新发展格局的现实需要，分析当前“双循环”新发展格局构建面临的问题，从历史视角和国际视角，深度剖析问题存在的深层次原因，为找准症结、精准发力、更好推动构建“双循环”新发展格局提供参考。

我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，仍存在诸多短板、问题，突出表现在内循环支撑能力不足、外循环发展动力减弱。

1.1 内循环支撑能力不足

供给与需求协调联动、相互促进是国内大循环畅通的关键支撑，为“双循环”新发展格局构建提供了强大供给能力和广阔国内市场。当前，我国内循环发展仍存在供给无法适应需求、需求得不到有效满足等问题，供给能力和需求结构亟待进一步优化升级。

1.1.1 我国供给体系和供给能力有待进一步提升

一方面，我国产业结构仍存在优化调整的空间。研究与实践表明，产业结构会随着经济增长和新技术的引入而产生规律性变化，即第一产业比重不断下降，第二产业比重由快速上升逐步转为下降，第三产业则经历上升、徘徊、再上升的发展过程，逐步成为国民经济中最大的产业。当前，我国已经形成以第三产业为主导的产业结构，2013年我国第三产业增加值占GDP的比重首次超过第二产业，2020年我国第三产业增加值占比进一步上升到54.5%，第三产业的主导地位持续巩固。但以第三产业为主导的产业结构并不一定是适应经济社会发展需要的最优产业结构。根据经济学理论，最优产业结构应具备5点特征：一是在产业生产中要对生产要素进行充分有效的配置；
二是要以利润最大化目标实现生产要素需求和使用量的最大化；
三是产业自身要利润最大化；
四是个人要按照跨期效用最大化安排消费和投资；
五是产业产出被消费和用于再生产之后没有剩余。根据肖兴志等[4]于2012年的研究(见图1)，我国1992—2009年的产业结构中，仅个别年份的个别产业达到过最优水平，以2009年为例，我国第一产业、第二产业的实际占比低于最优占比，而第三产业的实际占比则高于最优占比。据此推测，当前我国产业结构中，第三产业占比持续提升，第一产业、第二产业占比有所下降，这一结构也偏离了最优产业结构，因此稳定和提升第一产业、第二产业，尤其是第二产业占比，将成为我国产业结构优化调整的重点方向。

图1 我国三次产业GDP占比的实际值与最优值比较

另一方面，我国产业生产中创新能力不足、生产效率较低等问题并存。在创新能力方面，近年来我国加大了科技创新的研发投入，但与国外相比，我国的研发投入水平依然较低。根据世界银行的数据(见图2)，2018年，我国的研发投入占全球的比重仅为15.45%，低于美国14.26个百分点，低于欧盟2.29个百分点，但高于日本7.22个百分点。同时，我国的创新成果多，但转化率不高，我国科技成果转化率不足30%，而发达国家这一比例约为60%～70%。在研发投入明显不足、创新成果转化率较低等因素的共同作用下，我国关键核心技术的自主创新能力依然薄弱。尤其是我国在核心芯片、智能传感等关键软硬件方面的自主创新能力较弱，与国际先进水平差距较大，荣晨等[5]于2021年的研究指出，中国高端通用芯片领域，CPU、GPU自给率不足1%，对美完全依赖，几乎被美国英特尔、AMD(超微半导体)等巨头完全垄断。高端模拟芯片领域，自给率不足5%。EDA工具领域，长期被新思科技、楷登电子、明导国际三家公司垄断。在生产效率方面，我国全要素生产率水平较低。全要素生产率代表了生产过程中各种要素的综合生产效率，是技术升级、管理模式改进、结构升级的综合体现。根据格罗宁根大学的测算数据(见图3)，以美国全要素生产率水平为基准，2019年我国全要素生产率水平仅为0.44，远低于美国、德国、英国、日本、韩国等发达国家，甚至低于墨西哥、南非等发展中国家，与印度基本持平。

图2 主要国家/经济体研发投入占全球的比重

图3 全球主要国家全要素生产率对比(美国=1)

1.1.2 国内需求结构失衡

国内需求主要包括消费和投资两个方面，整体看我国目前仍处于投资率略高、消费率较低的阶段，以消费不足和过度投资为主要特征的消费投资结构问题仍然存在。根据世界银行的数据测算(见图4)，在消费方面，2008年金融危机之后，我国最终消费率有上升趋势，2020年最终消费率达到54.8%，但仍低于全球73.1%的平均水平、低于高收入国家76.9%的平均水平、低于中高收入国家63.1%的平均水平。同时，近年来我国居民消费支出在可支配收入中的占比呈下降趋势，由2013年的72.2%下降到2020年的65.9%。在投资方面，21世纪以来，我国资本形成率基本呈现波动上升态势，2020年我国资本形成率为43.5%，高于全球25.6%的平均水平、高于高收入国家22.3%的平均水平、高于中高收入国家32.9%的平均水平。因此，与国际水平、尤其是国际先进国家水平相比，我国消费率明显偏低、资本形成率明显偏高。根据蔡跃洲、王玉霞[6]2010年的研究，借鉴国际经验，并考虑经济发展、经济外向程度、地域文化、经济体制等对消费投资结构的影响，我国居民消费率的合理区间应在[55%，60%]左右，而投资率的合理区间应在[40%，45%]左右。从长期数据来看，我国最终消费率和资本形成率仅有较少时间段处于合理区间，2020年我国消费投资占比均未达到合理值，但接近合理区间的下限，消费投资结构有待进一步优化。

图4 我国最终消费率和资本形成率的国际比较

1.2 外循环发展动力减弱

1.2.1 外贸对经济增长的贡献度明显下降

如图5所示，整体来看，改革开放以来，我国对外贸易规模持续增长，但外贸对我国经济增长的贡献经历了先上升后下降的趋势。陈伟光等[7]2021年的研究指出，贸易对中国经济增长驱动力逐渐减弱。从总量来看，除个别年份，我国进出口贸易总额基本保持增长态势，进出口贸易总额从1978年的355亿元增长至2020年的32.2万亿元，我国对外开放的规模持续扩大。从经济贡献来看，改革开放的前30年，国际贸易在我国经济中占有重要地位，我国对外贸易依存度由1978年的9.7%持续上升至2007年的62.2%，对外贸易成为拉动我国经济持续快速增长的关键动力。到金融危机之后，受我国要素禀赋变化、经济规模扩大以及全球产业链调整、国际环境变迁等多重因素影响，我国对外贸易依存度出现下降趋势，由2008年的57.6%迅速下滑至2020年的34.5%，国际贸易对经济增长的贡献度下降。

图5 我国历年贸易总额及对外贸易依存度

1.2.2 外资对经济增长的贡献度下降

如图6所示，外商直接投资(Foreign Direct Investments，FDI)和对外直接投资(Outward Foreign Direct Investment，OFDI)在我国经济增长中发挥的作用整体呈现下降趋势。从我国吸引外资情况来看，改革开放以来我国吸引外资规模持续低位徘徊，20世纪90年代以来，我国吸引外资进入快速扩张阶段，规模由1991年的44亿美元扩张至2011年的2 801亿美元，吸引外资净流入占GDP的比重也在1993年达到峰值618.7%，之后基本维持平稳态势。但金融危机之后，我国吸引外资规模波动下行，2019年规模下降至1 872亿美元，占GDP比重也整体呈下降趋势，外资净流入占GDP的比重下降至2019年的109.1%，特别是2015年以来吸引外资占比持续低于世界平均水平。从我国对外直接投资情况来看，20世纪90年代以来，我国对外直接投资呈上升趋势，但整体增长较为平稳，到2016年对外直接投资规模达到峰值2 164亿美元，之后整体呈下降趋势，2020年的规模降至1 099亿美元。同时，我国对外直接投资占GDP比重整体保持在较低水平，长期低于美德日等发达经济体和全球平均水平，且2016年以来占比有下降趋势。综合来看，外资对我国经济增长的贡献在20世纪90年代快速发展，在21世纪头10年对国民经济增长的贡献最大，而近年来外资净流入和净流出整体均呈下降趋势，对经济增长的贡献也在下降。

图6 全球主要经济体吸引外资和对外直接投资情况

我国构建“双循环”新发展格局在内循环支撑能力和外循环发展动力等方面的不足，是由我国长期以来的经济社会发展模式与路径决定的，具体来看，可以概括为以下4方面原因。

2.1 供给端：长期的外向型经济导致产业链低端锁定的负面效应显现

改革开放以来，我国始终坚持外向型经济发展模式，以外贸代工和中外合作合资等方式，通过吸收模仿与进口替代，凭借快速增长的出口贸易实现了经济的持续高速发展。数十年的市场和资源“两头在外”的外向型经济发展模式在我国经济处于起步阶段、经济总量相对较小的背景下，为我国把握经济全球化趋势、积极参与国际分工、迅速提升经济发展能力和水平、改善人民生活等发挥了十分重要的作用。江小涓、孟丽君[8]2021年的研究指出，改革开放后的前30年，我国外循环的地位持续提升，在促进增长、结构调整和技术进步等方面发挥了重要作用。但同时，“两头在外”的外向型经济发展模式也存在较大的弊端，由于我国主要凭借丰富的劳动力资源依靠加工贸易等方式参与国际分工，因此长期以来被深深锁定在全球产业链价值链的低端位置，对高端技术和先进知识的获取严重不足，从而制约了我国经济的内生增长能力。马丹等[9]2021年的研究认为，中国企业在全球价值链中处于链长利薄困境，面临着价值链曲线的链内底部锁定和链段整体下移的双重“低端锁定”风险。蒋瑛、黄其力[10]2021年的研究指出，外向型经济也是我国长期陷入全球价值链“低端锁定”的困境。如图7所示，外向型经济导致的产业链低端化发展，一方面造成我国在核心技术、关键零部件等高端技术与产业供给上能力不足，在国际分工格局与国际经贸合作发生深刻变革的背景下，一旦国外断供很容易造成我国内循环受阻，面临产业链供应链断链风险；
另一方面造成我国低水平参与国际分工，加工组装环节的国际参与者众多、可替代性高、竞争压力大，且在价值分配中处于不利位置，从而抑制我国外循环的可持续、高质量发展。因此，我国外向型经济导致的产业链低端化发展与国内经济高质量发展的现实需要的矛盾突显，外循环在国民经济中的主体地位持续弱化。

图7 产业链分工与价值分配

2.2 供给端：传统比较优势下数量型要素增长方式遭遇瓶颈

多年来，我国经济依靠传统劳动力、资本等要素投入实现了快速增长。随着我国经济步入高质量发展新阶段，单纯依靠传统要素大规模投入的粗放式经济增长方式难以为继，要素禀赋对经济发展的支撑作用趋于减弱，要素结构、要素质量等的影响不断增强。一方面，我国传统要素产出效率不高。在资本要素方面，根据世界银行的数据，我国资本形成总额占全球的比重由1996年的4.2%提升至2019年的27%，远超美国、日本、欧盟等经济体，资本成为我国最富裕的要素，对拉动经济增长的贡献巨大，在特殊年份如2009年，贡献率曾一度高达79%。但同时，资本的产出效益也经历了先上升后下降的趋势，投资效益系数在2007年达到最高点0.376后持续下降，2015年降到最低点0.075，到2019年略微回升至0.132。依靠高资本要素投入的经济增长方式遭遇瓶颈，并且盲目投资导致的投资泡沫、债务风险等隐患也加剧了经济发展的不确定性。在劳动力要素方面，劳动生产率较低一直是制约我国经济发展的关键，根据世界银行的数据，2018年美国劳动生产率为12.6万美元/人，我国劳动生产率为3.3万美元/人，仅为美国的26%，劳动力要素的产出效率亟待提升。另一方面，我国传统要素的国际比较优势式微。以劳动力要素为例，从要素数量来看，我国劳动力要素禀赋优势正在下降，世界银行的数据显示，我国劳动力数量占全球的比重由1996年的27.3%下降至2020年的22.8%，虽然从整体占比来看，我国禀赋优势仍远超发达国家，但优势下降的幅度已非常明显。从要素成本来看，与印度、越南等国相比，我国劳动力要素成本优势下降更为明显。陈卫东[11]2016年的研究数据显示，2006年，我国劳动力月平均工资为218美元，同期泰国为207美元、菲律宾为133美元，国家间劳动力成本差距较小；
到2010年，我国劳动力月平均工资已上升至450美元，而同期泰国仅为292美元，菲律宾、印尼、印度、越南等国仅为130～180美元。发展中国家“低端分流”、发达国家“高端回流”并存，使得我国单纯依靠要素投入驱动的经济增长减慢，内循环遭遇增长动能不足等问题。我国劳动力生产效率、要素禀赋与成本价格的国际比较如图8所示。

图8 我国劳动力生产效率、要素禀赋与成本价格的国际比较

2.3 市场端：要素市场建设滞后是制约统一市场构建的关键障碍

总体看，我国市场体系历经数十余年发展已有一定成效，商品和服务市场发展迅速，目前97%以上的商品和服务价格已由市场形成，但生产要素市场在运行过程中依然不同程度地存在行政干预过多、市场化运作不畅、资源配置效率不高等问题。从资本要素市场看，我国资本市场仍是以银行为主的融资体系，多层次的资本市场发展不均衡，同时存在信息成本高、获取难，信息不对称性高，以及监管力度不够、虚假信息制造成本低、市场无效信息多、资本市场过度追逐融资等问题。多重因素影响下，从众、盲目投资增加，我国资本要素市场风险加大。从劳动要素市场看，劳动力在国民经济各部门与产业间配置的结构性失衡是当前面临的主要问题，表现为劳动力城乡区域结构失衡、产业结构失衡、收入结构失衡和素质结构失衡。如，国家统计局数据显示，2021年3月，16～24岁年轻人的调查失业率是13.6%，高于2020年同期水平，距我国“十四五”规划中城镇调查失业率控制在5.5%以内的目标相去甚远。再如，猎聘大数据显示，2020年传统行业热招技术职能中，Java、Web前端开发工程师、运维工程师位列前三，人才紧缺指数较高，数字技术人才供不应求，企业招聘面临困难。从数据要素市场看，我国数据要素价值化正沿着资源化、资产化、资本化的路径发展。我国已在数据采集、数据标注、数据聚合、数据整理、数据分析等各环节初步形成了数据产业体系，但数据确权、定价、共享、流通和交易机制缺失，数据要素市场发展还处于萌芽期，统一的数据要素市场尚未形成。

2.4 需求端：长期的结构性失衡抑制国内有效需求持续释放

以消费和投资为代表的国内需求的结构性矛盾导致内需潜力未完全释放。在消费方面，一是我国收入分配差距较大，有效需求不足。高收入群体具有较强的消费能力，但消费需求较弱，低收入群体具有较强的消费需求，但消费能力不足，从而导致转化为实际消费行为的有效需求严重不足。国家统计局数据显示，2020年我国城、乡居民人均消费支出分别为27 007元和13 713元，相差约1倍。二是消费支出结构不合理，住房支出挤占大量消费。我国居民消费支出中居住类消费占比过高，2019年我国城镇居民人均年消费支出中居住类消费占比高达24.2%，食品和居住两类消费占比超50%，从而挤占教育、医疗、娱乐等发展型、享受型消费支出。在投资方面，投资有效性不足。近几年来，以本地生活、在线教育、电子商务、互联网金融等为代表的数字经济新模式新业态成为资本追逐的焦点，其投融资增速显著高于传统行业领域，部分服务领域互联网平台野蛮生长，资本无序扩张，甚至出现平台垄断等问题。关系国计民生的传统制造领域缺乏投资、数字经济新模式新业态投资过热等问题并存，投资有效性难以持续释放。

王一鸣[12]2020年的研究指出，构建新发展格局，核心是“循环”，打通生产、分配、流通、消费的堵点和梗阻，关键在改革，促进生产要素自由流动和资源优化配置。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国中长期经济社会发展的重要方略。当前，我国构建“双循环”新发展格局仍面临诸多问题与挑战，表现在我国供给体系和供给能力有待进一步提升、生产中创新能力不足与生产效率较低的问题并存、国内消费与投资的需求结构失衡、外贸和外资对经济增长的贡献度下降等。究其原因，是与我国经济社会发展中长期积累的矛盾问题密不可分的。从供给端看，长期的外向型经济导致产业链低端锁定的负面效应显现以及传统比较优势下数量型要素增长方式遭遇瓶颈，使得“双循环”发展的内生动力不足；
从市场端看，要素市场建设滞后是制约统一市场构建的关键障碍，使得“双循环”发展的中间媒介不够健全；
从需求端看，长期的结构性失衡抑制国内有效需求持续释放，使得对“双循环”发展的拉动力有限。供给、市场、需求3个维度的问题，造成了国内循环内部、国内循环与国际循环之间的流动畅通面临阻碍。

为此，针对矛盾与问题，需要从供给、市场、需求三侧发力，打造需求牵引供给、供给创造需求的高水平动态平衡。在供给端，要以供给侧结构性改革为指引，持续强化技术创新能力，增强经济发展的技术支撑力，提升产业链现代化水平，以创新链建设提升产业核心竞争力，积极融入参与全球产业分工。在市场端，要持续推进要素市场化配置改革，尤其要积极培育数据要素市场，建立健全数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，充分发挥数据对经济社会发展的叠加、倍增作用，畅通供给与需求循环。在需求端，要坚持扩大内需战略基点，以扩大和升级消费需求潜力为重点，充分发挥数字技术对消费的带动作用，以新模式带动消费需求升级，以新技术、新业态创造新的消费需求增量。

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