行政发展：从部门分工管理到部门公务合作
时间：2021-06-08 12:03:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
（ＣＰＲ／９８／Ｇ３２国家层面项目）湿地保护政策法规评估及建议课题组
“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”专题研究
王行人：郎佩娟
主持人语：湿地是地球上最重要的生态系统之一。我国湿地具有面积大、类型多、分布广、生物多样性丰富等特点。但是，由于多种原因，特别是人类生存发展与生态环境保护之间的矛盾，我国湿地面积减少，功能下降，湿地资源遭到比较严重的破坏。在此背景下，中国政府、联合国开发计划署和全球环境基金联合项目“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”(CPR／98／G32)启动，这是迄今中国湿地保护领域的一个最大的国际合作项目，其目的是通过研究，使湿地生态保护和社会经济发展相协调，使我国湿地得到有效保护。
从本期我们陆续推出一组文章，这组文章以湿地行政管理为研究对象，以实证主义为研究方法，以行政学、行政法学的交叉为研究视角，分别论述政府部门的公务合作制度、政府管理理念与方法的改进、法律规制的协调与完善、行政理念向具体法律制度的转化等问题，对我国湿地保护行政管理体制以及政府行为进行系统研究与分析，并提出改进建议。文章虽然关注的是政府管理的某一具体事项，但小中见大，所提出的问题和观点对于政府其他领域的管理活动具有普适性。论文中的所有资料和数据均来自于公开的信息。
收稿日期：2006—11—20
作者简介：郎佩娟(1955－)，女，吉林珲春人，中国政法大学法学院教授；
王 蓉(1972－)，女，湖北武汉人，中国政法大学民商经济法学院副教授。
基金项目：本文为中国政府、联合国开发计划署和全球环境基金联合项目“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”(项目号：CPR／98／G32)的阶段性成果之一。
摘 要：当代政府行政管理普遍存在着部门分工管理现象，部门分工管理有利于提高管理的专业化水平，但是，如果没有很好的公务合作机制，部门分工管理也会显露诸多弊端。我们应加强建立政府部门之间的公务合作机制，改进、提高政府行政管理效能，从而使政府真正成为社会和谐发展与可持续发展的强大推动力量。
关键词：分工管理；公务合作
中图分类号：D912．1 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01--0062--05
从塑造有限政府、权力相互制约以及加强专业管理等角度看，政府部门分工管理是一种自然的、客观的行政现象。这种现象有利有弊，为了克服其弊，采用明确部门分工、划清部门权力界限、清理部门职能交叉等方法是必要的。但是，由于部门分工管理和由此导致的部门职能交叉在某种程度上的不可避免，因此，在上述方法之外，应当清晰认识部门分工管理的基本情况，并在此基础上寻求并建立部门之间良好的公务合作机制，这不失为抑制部门分工管理之弊的一种新思路。
一、政府部门分工管理的四种基本模式
(一)统一管理与分级管理模式
统一管理与分级管理模式是指在国务院行政主管部门对某事项统一行使管理与监督权力的基础上，地方各级人民政府行政主管部门负责本行政区域内该事项的管理、监督工作。例如，《水土保持法》第6条规定：“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。”《公路法》第8条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。”
统一管理与分级管理模式主要涉及的是层级不同但职能相同的政府部门之间的关系，其优点是行政主管部门明确，便于行政管理权力的统一行使。但是，分级管理模式遇到跨行政区域的情况，其管理片面性和不完整性的弊端就显露出来。例如，我国扎龙湿地跨大庆市和齐齐哈尔市两个行政区，为了解决扎龙湿地管理体制问题，齐齐哈尔市政府建议成立由省林业厅、大庆市政府、齐齐哈尔市政府三方组成的“扎龙保护区管理委员会”，统一管理湿地行政事务。对于这一建议，大庆市政府是认同的，但建议增设两个管理局，即“扎龙自然保护区大庆管理局”和“扎龙自然保护区齐齐哈尔管理局”，两个管理局在“扎龙保护区管理委员会”领导下负责本行政区域的湿地保护事务。为此双方争议多年未能形成统一意见，这导致许多事件因管理体制、执法体制方面的严重分歧长期未能得到很好处理。
(二)综合管理与分部门管理模式
综合管理与分部门管理模式是指在有多个政府部门对同一事项进行分头管理的情况下，由法律、法规确定一个综合管理部门。例如，《自然保护区条例》第8条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。”类似的规定还有《海洋环境保护法》第5条。
综合管理与分部门管理模式主要涉及的是级别相同但职能不同的政府部门之间的关系，其优点是部门分工明确，便于发挥专业管理优势，但行政协调成本高，容易造成管理冲突，降低管理效率。例如，按照《海洋环境保护法》的规定，我国建立的是一个多头管理、分散管理的海洋环境保护行政体制，国家环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门和军队环境保护部门分别在各自的职权范围内履行自己的职责。海洋环境保护这些政府部门各司其职，是一种权力广泛分散的行政管理体制，在实际行政管理中，不可避免地出现“政出多门”。尽管该法第19条规定了有权部门的“联合执法”，但这一规定对于克服政出多门弊端的作用十分有限，我国海洋环境保护不尽如人意的实际情况也证明了这一点。我国海洋环境执法除有本法第5条直接规定的政府部门外，还有国家发改委、经贸委、科技部、财政部、建设部、交通部、水利部、农业部、林业局，以及河北、辽宁、山东、天津等省市政府组成的庞大的联席会议。但是，众多的政府部门和庞大的联席会议并未有效提高行政效能，中国海洋环境保护的形势依然不令人乐观。
(三)统一管理与协助管理模式
统一管理与协助管理模式是指由法律、法规明确规定某事项的行政主管部门和相关协助部门。例如，《水污染防治法》第4条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”类似的规定还有《防沙治沙法》第5条、《防洪法》第8条等。统一管理与协助管理模式同样涉及级别相同但职能不同的政府部门之间的关系，其优点是主管部门明确，政府部门之间有分工亦有合作，但在行政协助制度不完备的情况下，这种管理模式的优势是难于发挥的。
