公共服务覆盖城乡:政府变革的里程碑
时间：2021-06-08 04:00:13 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
2010年中央“十二五”规划建议稿提出将“逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系”作为社会经济发展的主要目标之一。“公共服务，覆盖城乡”作为一个社会经济发展目标首次明确提出，将对中国发展产生深远影响，标志着一个新时代的来临，是政府治道变革的一个里程碑。
30年改革开放炼成服务型政府
在计划经济时期，由于采取高度集中的管理体制，对经济和社会发展的各项事务进行统一管理，虽然损失了一些经济活力，但公共服务提供不足的问题，却不像市场经济阶段那样突出。改革开放伊始，党的十一届三中全会明确要求全党工作重点转移到经济建设上来，在这一战略决策指引下，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。
第一个转变，是由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。在政府管理方式上，改革了行政审批制度，使政府管理方式由微观管理、直接管理、各部门的分割管理转变到宏观管理、间接管理、大行业管理上来，同时改变过去单纯以行政手段管理经济的方式，使市场在资源配置过程中逐步发挥基础性的调节作用。第二个转变是对政府系统内部和外部关系进行调整。上世纪70年代末80年代初开始进行“简政放权”、“放权让利”等以分权为导向的改革，90年代后开始建立现代企业制度，进行“政企分开”的改革，调整政府与国有企业之间的权力关系。同时，从80年代中后期开始以党政分开为导向的改革，重构了政府职能。从1982年政府精简机构到最近2008年大部制改革的六轮国务院机构改革，对各部门的管理权限进行了重新划分、充实和调整。以上这些改革使得政府职能逐步由政治向经济转变，由微观干预向宏观调控转变。2004年，温家宝总理强调指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。”①政府开始强调公共服务方面的职能，但是，也恰是这一个阶段，在医疗、教育、住房、社保等领域公共服务不足的问题凸显出来。2009年4月国家出台医改方案，提出了建立覆盖城乡、人人享有的基本医疗卫生服务的改革发展目标，并提出“促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务”，这在改革政策历史上第一次提出“均等化”概念。2010年10月中央“十二五”规划建议稿进一步提出建立“覆盖城乡居民的基本公共服务体系”以及“不同区域基本公共服务均等化”等目标。至此，“公共服务，覆盖城乡”的发展目标已经日渐明朗，而服务型政府职能也开始就位，实现了政府职能的第三次转变。
公共服务将是填平城乡鸿沟，协调全局发展的重要手段
长期以来，我国农业以价格“剪刀差”的形式，为工业提供资本积累。农业大国的家底，对工业化和现代化的渴望，以及城镇化的渐进过程，导致了二元经济结构和与之相一致的城乡二元政策体系，形成了城和乡之间的落差。为了弥补城乡的差别，近年来政府采取了“多予少取放活”的政策，通过免征农业税、实行农产品保护价格、给予农业补贴等政策手段来提高农民收入，并提出建设社会主义新农村。但至今为止，城市的道路、通信等基础设施发达，卫生、教育、社会保障等公共服务比较完善；而农村的基础设施依然落后，在公共服务方面也落后于城市。其基本原因是以往的政策设计沿用了城乡有别的思路，采取了不同的标准。以往增加农民收入的政策，是在收入端进行调控，而要真正实现调节城乡差距的目标，还必须在支出端也有相应保障措施，即在农村提供与城市同质化的公共服务，以减轻农民社会性负担。如加强公共卫生投入，保证农村居民都能享受到基本公共卫生服务；加强农村师资力量投入和教师队伍的建设，保证农村居民子女都能接受义务教育；扩大社会保障覆盖面，提高保障水平，使农村居民的生活有基本保障。覆盖城乡的、逐步均等化的公共服务，将是填补城乡之间鸿沟，实现城乡一体化的重要手段。
改革开放以来，我国发生过四次通货膨胀，政府针对其产生原因和特点，通过综合运用投资、财政、金融等经济手段保持经济社会稳定。受亚洲金融危机的影响，我国在1997～2000年还出现过一次通货紧缩，政府通过扩大财政赤字、增加货币供应、下调利率等一系列措施平稳度过了通货紧缩期。从政府应对我国历次经济波动的措施看，主要是通过经济手段调控宏观经济运行状况，保持经济社会的平稳发展。但是，根据国外发展的经验，国民经济发展达到人均GDP1000美元以后，社会公共服务的发展将成为经济持续发展的不可或缺的支撑，否则将导致经济的徘徊和停滞。因此，增加公共服务供给，不仅可以稳定居民对经济预期，扩大内需，稳定当前的经济形势，更重要的是，从中长期看，对经济和社会协调持续发展具有决定性作用。
公共服务不是权宜之计，而是一个治道变革
公共服务的意义，不仅在于公共服务本身，它是一个政府治道演进的过程，是一种治道变革。一个世纪以来，学术界对政府作用的认识经历了几个阶段，也深刻影响到政府的管理理念。以亚当·斯密为代表的古典经济学派，提倡自由市场，认为市场是万能的，反对国家干预，在他们看来，政府只需扮演好“守夜人”的角色。但是，1929～1933年的世界性经济大危机以及第二次世界大战，使得奉行自由主义的西方国家认识到，市场并不是万能的，也会出现失灵。人们发现“小政府”已不再适应市场需要，需要建立一个强有力的政府，更多承担社会责任。在此阶段，凯恩斯主义应运而生，政府为了应对市场失灵，开始投资兴办公共工程、建立社会保障制度、对失业进行救济等。这就意味着公共行政介入国家生活的范围有所扩大。到了20世纪70年代，石油危机和经济滞涨也宣布了凯恩斯主义的局限性，在实践中出现了政府的干预措施效率低下的问题。20世纪80年代开始，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了以采用工商管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“新公共管理运动”，认为政府应集中精力“掌舵”而不是“划桨”。美国的里根政府和英国撒切尔夫人政府进行的公共服务市场化改革就是这种思潮的代表。然而，这种公共管理缺乏人文关怀，对公共利益注重还不够。上世纪90年代以来，以美国行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批行政学家在对新公共管理理论进行扬弃的基础上提出了新公共服务理论。“新公共服务”强调政府的职能是服务，而不是“掌舵”；为公民服务，而不是为顾客服务；重视人，而不只是重视生产率；更加注重民主价值和公共利益。
西方国家探索政府职能和定位走过了百年的历程，而我国从改革开放以来30年的时间，政府就实现了从重统治到重经济、由重微观管理到重宏观调控、从重调控到重公共服务几大转变。这样的变化印证了国际上公共管理理论的发展和政府治道变革的轨迹。一方面反映了我国改革开放以来塑造服务型政府的成就，另一方面也看出政府在跟进社会主义市场经济发展要求不断调整完善自身职能的艰巨任务。在这种背景下，提出公共服务覆盖城乡不是应对经济危机的权宜之计，更反映了政府服务理念的变化和一种治道变革。
美好愿景从何做起
要实现“逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系”这一既定的发展目标，要做到人人享有公共服务，还要围绕以下重点领域开展工作：
第一，应像实施经济体制改革那样实施公共管理的改革。主要是进行决策透明度改革，审批的方程式改革，管理社会化改革，公众信念的改革等内容。珍惜社会公平正义的价值，提升公共利益和集体利益的地位。②第二，基于公民权提供公共服务，而不是按照户籍或身份的差异区别提供。公共服务应向公民平等地提供，每位公民获得公共服务的数量和质量应是一致的，不因城市或农村户口、常住或暂住身份的差异而不能获得或有限制地获得。第三，根据公共服务需求调整财权、事权划分和配置。公共服务的提供应以公民需求、公共利益为导向，财权、事权的调整和配置应以满足公民需求、促使公共利益最大化为目标，而不是沿用过去“对人不对事”的做法。公共服务的资源应以某一地区实际人口数量为标准进行调整和配置，而不应只按当地户口的数量进行配置。第四，政府购买服务，多元化提供。公共服务的提供方式可以采取政府向符合资质的服务提供者购买服务，为老百姓享受的基本公共服务买单的方式。政府购买机制的建立也可以促进不同服务提供者之间的竞争，实现公共服务的多元化、高效率提供。第五，建立公众参与，社会监督机制。应建立社会对政府公共服务提供工作的监督机制，监督是否均等化、同质化地提供公共服务以及在提供公共服务过程中是否规范、合法，以促进政府工作水平的提高，使政府工作更加符合公民需要，加快“建设服务型政府”目标的实现。（作者为中国人民大学医改研究中心主任、中国人民大学公共管理学院副教授）
注释
①“温家宝总理眼中的政府职能与服务型政府建设”，.cn/news/2004year/2004-
06-29/26/454013.shtml.2004
②王虎峰：“应像实施经济体制改革那样实施公共管理的改革”， http://theory.people.com.cn/GB/10722911.html.2010-01-07/2010-11-29
