浙江省人大财政经济委员会关于《浙江省普陀山风景名胜区条例（草案）》的审议报告
时间：2021-06-05 20:03:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
省人大常委会：
收到省人民政府提请省人大常委会审议的《浙江省普陀山风景名胜区条例(草案)》(以下简称条例草案)的议案后，省人大财政经济委员会即将条例草案印发舟山所属县区人大常委会和省发改委、省民宗委、省建设厅等17个省级相关部门及省军区征求意见。2月下旬和3月中旬，财经委会同省人大民侨委、常委会法工委和省建设厅的同志赴舟山进行调研，召开座谈会，分别听取舟山市及普陀区、定海区人大、政府及相关部门、人大代表、基层干部和普陀山佛教协会的意见，实地察看了普陀山景区和朱家尖景区。后又召开省级相关部门座谈会，听取对条例草案的意见。在此基础上，财政经济委员会于3月18日召开全体会议，对各方面的意见进行认真研究，对条例草案进行了审议。现将审议情况报告如下：
普陀山风景名胜区是国务院批准的国家级风景名胜区(以下简称风景区)，是我国著名的旅游胜地。为保护风景名胜，1995年省政府颁布了《浙江省普陀山风景名胜区保护管理办法》，2005年对该管理办法进行了重新修订。随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，文化需要的多元化，尤其是世界佛教论坛以后，风景区的旅游业迅速发展，在保护与管理上面临新的形势和问题：一是由于进入风景区的人数不断增加，生态压力进一步加大；二是在风景区建设、保护过程中不符合规划，损坏景观、景物、植物、地形地貌的行为有不同程度的存在；三是风景区内商品价格、服务质量需要进行有效控制和提高；四是对旅游业中不文明的行为需要进一步规范和管理。同时，2006年国务院颁布了《风景名胜区条例》(以下简称国务院条例)，省政府规章亟需与之相衔接。因此根据风景区面临的实际问题和紧迫需要，为进一步加强风景区的保护与管理，制定《浙江省普陀山风景名胜区条例》是十分必要的。
财政经济委员会认为，省政府提请浙江省人大常委会审议的条例草案，经过了较长时间的认真草拟，符合国家有关法律规定，总结了多年的工作实践经验，吸收了各方面意见，内容基本可行。现就条例草案有关问题提出以下意见和建议：
一、关于朱家尖景区依照条例草案规定实施管理的问题
风景区由普陀山(含豁沙山)、洛迦山和朱家尖东部组成，其中普陀山(含豁沙山)、洛迦山由舟山市人民政府普陀山风景区管理委员会管理，朱家尖东部景区由普陀区人民政府朱家尖风景旅游管理委员会管理。通过立法调研。我们了解到条例草案的提出、制定，主要是基于对普陀山景区保护和管理的紧迫需要，而对于朱家尖景区，条例草案第五条规定“朱家尖景区由舟山市普陀区人民政府依照本条例规定实施管理”。在调研中，普陀区人大、政府及相关部门、朱家尖风景旅游管理委员会以及镇村干部等对此规定反映比较强烈，认为该条例草案相关规定目前在朱家尖景区无法依照实施。他们提出，虽然朱家尖景区是风景区一部分，但在行政管理体制上普陀山景区属于舟山市政府管理：而朱家尖景区则由普陀区政府管理，是各自独立的管理体制。普陀山景区是以佛教观音文化和海岛自然风光构成的海天佛国为特色，而朱家尖景区则以海岛自然风光为特色。普陀山景区居民主要以旅游服务产业为主，而朱家尖景区范围内的7个行政村近6000人，产业以渔业为主，农业和第三产业为辅，这些居民生产依托于景区内以及周边土地、沿海、沙滩，从事捕捞、养殖、采贝等传统作业。如果按条例草案第五条、第十二条第三款、第十六条、第二十六条第二款等的规定进行管理，在朱家尖景区难以得到落实。通过调研，我们认为，条例草案对普陀山景区是十分适用的，制定也是十分必要的，而朱家尖景区与普陀山景区管理体制不同，景区内居民的产业结构和生活环境也有很大差别，按条例草案有关规定实施确实存在一定困难和实际问题，建议对朱家尖景区现实情况给予充分考虑，进一步调研协调，兼顾两地实际，区别对待，对相关条文作切合实际的修改完善。
二、关于风景区宗教事务行政管理的主体问题
条例草案第六条规定，管理委员会负责风景区宗教事务的行政管理工作。在调研中，省、市民宗部门和普陀山佛教协会提出将宗教事务纳入管理委员会承担的职责之一有所不妥。从现行国务院《宗教事务条例》和《浙江省宗教事务条例》法规来看，县级以上人民政府宗教事务部门是宗教事务行政管理主体。实践中，舟山市民宗局一直负责普陀山风景名胜区宗教事务行政管理工作，普陀山风景名胜区管理委员会只是协助其进行宗教事务工作。考虑到普陀山景区是以佛教的观音文化为主要特色，宗教事务管理又有其自身的政治敏感性和复杂性，同时还具有较强的专业性，建议将第六条中有关管理委员会负责宗教事务行政管理职责的内容，修改为协助舟山市人民政府宗教事务部门做好宗教事务工作。
三、关于风景区门票收入使用问题
条例草案第三十一条规定了风景区门票收入和风景名胜资源有偿使用费的用途，调研中有关部门反映使用范围规定过于狭窄。由于风景区特殊的地理位置，区内水、电、通讯、交通等基础设施较为薄弱，为了促进该区持续发展，舟山市政府对制约风景区发展的交通、电力、通讯、海岛饮水等重点基础设施建设投入了大量资金，由于市财政收入总量较小，完全依靠现有财力解决上述基础设施建设较为困难，为此，目前市政府对风景区的正山门票收入实行“确定基数，分档分成”的分配办法，市政府筹集的资金主要用于改善该区外部环境的基础设施建设，风景区留用的资金主要用于区内的旅游资源保护、管理及其他补偿性支出。为加强风景区的保护、管理、开发和利用，建议条例草案对风景区门票收入和风景名胜资源有偿使用费的用途，增加相关基础设施建设的内容。
四、关于风景区餐饮等经营活动的行政许可问题
条例草案第二十二条规定，从事餐饮等经营性活动在依法报有关主管部门批准前应当经管理委员会审核。我们认为，国务院条例第二十九条对应经风景名胜区管理机构事先审核后再依法报相关部门批准的事项作了规定，其中未包括从事餐饮等经营性活动这一事项。《行政许可法》第十五条规定，地方性法规不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可的内容。为此，建议作相应修改。
五、关于法律责任问题
该条例草案共四十四条，其中法律责任部分有十一条，法律责任条文偏多。有部分条款重复国务院条例中的处罚内容，如条例草案第三十五条、第三十九条第一款、第四十三条第(三)项和第(五)至(九)项等分别与国务院条例第四十条、第四十六条和第四十八条等重复。还有一些条款的处罚种类和幅度与国务院条例不相一致，如条例草案第三十六条第(一)项中对在风景区内禁止在景物、文物古迹、树木、道路两侧栏上刻、划、涂、写违法行为的处罚与国务院条例第四十四条不一致等。因此，建议对法律责任内容进行相应修改。
六、其他修改意见和建议
(一)条例草案第十四条对寺庙庵堂的修建报批程序作了规定，考虑到风景区相当一部分寺庙庵堂属于文物，根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第二款“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。”的规定，建议该条规定与文物保护相关法律法规相衔接。
(二)条例草案第二十七条“天气预报信息”表述不够准确，建议修改为“公众气象预报和灾害性天气警报信息”。另外，因风景区处于海岛特殊的地理位置，天气的变化和海上的风浪程度对于游客的安全极为重要，而气象局的同志反映，各地的气象探测环境和探测设施受到破坏的情况比较严重，依据气象法和《浙江省气象条例》的有关规定，有必要同时明确管理委员会在保护、建立和完善气象设施等方面的职责。为此，我们建议将该内容单设一款并明确管理委员会相关的职责。
(三)条例草案第二十九条对风景区的宗教信仰作了规定。佛教界人士认为，法律法规是全社会每个公民都需遵守的行为规范，不合适把宗教团体、信教公民作为特指在条例草案中进行规定。同时在此规定“加强宗教活动、僧尼行为的自律”，容易产生联想和歧义。因此，建议对条文进行修改。
以上报告，请予审议。
