论我国社会组织管理机制的现代化走向

时间：2021-06-01 04:00:05　来源：雅意学习网本文已影响人

　　内容摘要：十八届三中全会明确提出了要建构现代国家治理体系，提升国家整体治理能力的要求，涵盖社会管理与建设层面的国家治理能力现代化已经上升为国家战略。社会组织管理的科学化、规范化是国家治理现代化的必然选择。现代国家治理体系应当包括政府治理、市场治理和社会治理，社会组织管理优化是社会治理最本质的内容之一。着眼于国家治理的现代化走向，通过对我国社会组织管理的系统审视和反思，把脉我国社会组织管理实践，围绕许可登记机制、监督管理机制、法律保障机制、文化保障机制和制度吸纳机制五个层面探讨社会治理层面的国家治理现代化，社会组织管理在现代国家治理体系框架内才能进一步规范化、制度化。
　　关键词：社会组织国家治理现代化
　　十八届三中全会明确提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。……推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。可见，涵盖社会管理与建设层面的国家治理能力现代化已经上升为国家战略。虽然我国社会组织的发展令世人瞩目，但是由于现存的大部分社会组织官办色彩浓厚，其主要领导和工作人员大部分是从政府部门派生，在组织管理上还是传统的管理方式，这种管理方式往往因其缺乏对环境的应变能力，客观上制约了社会组织的规范发展，缺乏专业性的对组织目标的长远考虑而使组织陷入低效率运行的困境。同时，组织外部环境的变化，如有限的社会资源带来的社会组织之间的竞争，政府政策的导向等都对包括社会组织管理在内的治理能力现代化提出了挑战。
　　问题的提出
　　在政治学与社会学研究领域，社会组织往往被视为政府和市场之外的独立的社会领域。德国的哈贝马斯将社会区分为“私人领域”和“公共领域”，进而把整个社会分成“公共领域—私人领域—国家”三个部分。他的“公共领域”包括“教会、文化团体和学会，还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”。哈贝马斯视“公共领域”为“市民社会的核心机制”，“是由非国家和非经济组织在自愿基础上组织成的”（哈贝马斯，1999）。中国学术界对社会组织的关注始于20世纪90年代，目前对于社会组织的研究中较早的研究主要是对国外社会组织、社会组织的理论和发展情况的介绍，多侧重于实证分析与个案研究。进入21世纪，出现了一批以我国本土社会组织的实证研究和个案调研为基础的研究，如王名从事的NGO个案研究（王名，2013），何增科通过公民社会的视角对社会治理机制的研究引入第三部门等（何增科，2008），为国内社会组织研究积累了丰富的实证资料。然而，在政府失灵和市场失灵理论中，忽略了社会部门本身的缺陷，社会组织作为人类服务的提供者不是万能的，它也有固有的缺陷，会产生管理失灵，如最近曝光的公益型基金会丑闻就说明了社会组织管理机制均衡的重要性。
　　通过检索CNKI清华同方数据库发现，当前系统研究社会组织管理机制现代化的研究成果较少，此前的研究成果多比较笼统，集中于有关社会组织作用及其发展路径的研究，鲜有立足管理机制着眼于国家整体治理能力提升、治理体系完善的研究成果。因此，只有加强对社会组织的管理必须要建立能够吸纳有序参与的管理机制，创新社会管理体制，才能真正实现整合社会管理资源，提高社会管理水平，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与社会管理格局，在服务中实现管理，在管理中体现服务。对此，美国学者塞缪尔·亨廷顿认为，政治稳定的先决条件是政党制度能够吸收现代化中出现的新生社会力量，“不同类型的政党适应和扩大政治参与的能力可能会随着时间而改变，关键问题是体系吸收新集团的制度化达到什么程度”（亨廷顿，2008）。因此，有必要深入研究和探讨社会管理层面的社会组织管理机制现代化，丰富和发展现代化的国家治理内容和治理体系，从而提升国家整体治理能力和治理水平。
　　许可登记机制：由管控到引导
　　当前，我国政府对社会组织的管理主要体现为社会组织成立初期的登记备案管理，这是当前政府机关对社会组织实施监管的主要管理手段，长期以来政治体制对社会组织的防范与控制管理思维的存在，现行的许可登记标准规定的过于严格，有些许可登记标准的内容已过时，不适应现代经济社会发展的需要。以我国《社会团体登记管理条例》为例，它对不同社会团体登记管理的机关作了明确规定，其中第七、八条明确规定“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理”。“登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的，可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作”。可见当前对社会组织管理确定的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度。同时，该条例对社会团体成立的条件做了限制性规定，即申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。同时成立社会团体，必须满足以下六个条件：一是有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；二是有规范的名称和相应的组织机构；三是有固定的住所；四是有与其业务活动相适应的专职工作人员；五是有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；六是有独立承担民事责任的能力。但实际上，很多草根社会组织不具备这样的登记条件，只能沦落为非法的地下社会组织，她们往往在社会基层发挥着不可替代的作用。这些条款的存在剥夺了社会底层和弱势群体建立社会团体的可能，而且即使满足了法律规定的所有条件，申报程序也非常复杂。
　　既然，在经济社会转型的关键时期，政府失灵、市场失灵和志愿失灵都有出现的可能性，面对复杂多元且日益广泛的社会需求，法律法规不能通过严格的许可登记条款控制社会组织的发展，而应该给社会组织的培育、成立与发展创造良好的外部环境，改过去的防范控制思维为合作规范引导，为政府职能转变和经济社会管理体制改革拓展更广阔的发展空间（王名，2013）。具体来说，改革现行的许可登记制度，通过登记备案有效掌握社会组织的相关信息，促进社会组织规范发展的同时方便政府的管理，避免以往大量社会组织沦为法律外的地下社会组织而难以监管的状况，进一步集聚基层社会资本对政治稳定、政府合法性的基础性作用。关于社会组织的认定，应该制定合理的标准，对少数符合特定条件的组织要求强制性登记，这种条件可以是特定的活动领域、特定组织规模等。例如各类行业协会等专业性较强，影响力大的组织，就必须按要求进行登记。经过登记的组织，可以获得相应的法人资格和法律的保障，财政税收政策上也有相应的待遇。另外，为了鼓励公益慈善组织的发展，对经过认定符合要求的公益组织，给予税收和政策的优待，最大限度地发挥公益慈善组织服务社会，维护社会稳定的功能。

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