伦理管理化:西方行政伦理的实践诉求

时间：2021-05-31 20:00:14　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘　要：在西方行政学的发展史上，单向度的管理主义一直居于行政实践的主流位置。然而。在三大公共运动中，这种效率至上的思维遇到了前所未有的挑战，价值因素逐渐从边缘地带走向中心位置，公共行政的管理目标也因此由一个“E”(效率)转向两个“E”(效率与伦理)。行政伦理的生成与半个世纪的行政实践证明，西方行政伦理建设呈现出以下的“伦理管理化”的特征：管理原则上的立法导向性、管理机构上的组织化路径、制衡机制上的多元监督性与理论研究上的学术依托性。
　　关键词：伦理管理；立法导向；组织化路径；多元监督；学术依托
　　[中图分类号]　B82　[文献标志码]　A　[文章编号]1671-7287(2010)02-0041-06
　　
　　长期以来，管理主义一直是西方公共行政诉求的主流路径，无论是理论研究还是实践探索，都围绕着一个“E”(Efficiency即效率)而展开。这种“效率”的单向度诉求在威尔逊与古德诺的政治一行政二分说、韦伯的官僚制组织理论、西蒙的决策理论以及20世纪80年代的新公共管理运动中都得以凸显，并带来了现代性的长足发展。然而，随着工业社会向后工业社会转型，现代性的特殊主义、科学主义、技术主义、企业主义等局限性逐渐显现，管理理论呼唤着另一个“E”(Ethics即伦理)到来。在西方三大公共运动中，众多理论学者与实践专家进一步地将人们的注意力引向了行政伦理，开启了公共行政领域的管理理论从一个“E”向两个“E”过渡之旅。本文中，笔者将重点放在后一个“E”上，从行政实践中梳理了有关“伦理”的管理轨迹，并将这种“伦理管理化”归纳为以下四个特点：
　　
　　一、西方行政伦理建设的立法导向性
　　
　　立法导向是西方行政伦理建设的首要特征。法治思想是西方理性精神的产物之一，无论是从契约精神还是从宪政法治的具体落实来看，西方的社会、政治、经济等领域都借助于制度、规则、准则等立法形式来推行。西方行政伦理建设正是沿着契约精神与宪政法治的内在逻辑线索的制度化轨迹前行，因而，制度化成为西方行政伦理建设的不可缺少的一环。西方行政伦理建设这一制度化的趋势通常借助于立法途径得以实现。
　　从立法的体系及法律层级来看，行政伦理建设法制化的路径有三：一是先制定公务人员行政伦理总法(或称基本法)，然后再根据基本法的基本准则制定各种单项法规，从而逐步构成公务人员伦理制度体系和法律体系。如韩国的《大韩民国宪法》规定了公职人员总的伦理标准是：基于国民利益的价值基础之上为全体国民服务。宪法规定的这种伦理精神又具体在《国家公务员法》(规定了公务员应遵守的基本伦理准则)、《公职人员伦理法》(对行政伦理做了详细规定)、《公务人员服务规定》(是行政伦理的基本要求的系统化与规范化)、《韩国防止腐败法》(将行政伦理提高到新的高度)等法律法规中得以具体体现，从而形成了完整的公职人员伦理制度体系与法律体系。二是公务人员伦理制度体现在其制定的各种公务员法律法规中。如日本的公务员伦理制度主要包含在《国家公务员法》、《公务员惩戒规则》、《国家公务员伦理法》等具体法律与规则之中。三是除了制定有关的公务员法律法规外，又制定了公务员的道德法或者道德准则。美国是这一类型的典型代表。早在1924年，为了反对政府工作人员的腐败行为，美国国际城市联合会通过了《行政人员伦理法规》，1958年，国会制定了旨在约束“所有政府雇员，包括官员”的《政府工作人员伦理准则》；1978年众议院与参议院通过了《美国政府伦理法》，完成了美国行政伦理建设的法治核心内容；1989年布什签署了《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》，这一政府伦理改革法规向公职人员提出了更加严格的伦理标准；1992年美国又颁布了内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理指导标准》。这样，通过历届政府的不断完善，形成了既有公务员伦理基本法又有具体的公务员道德法与道德准则的完整的法律体系。
　　从法律制度的内容来看，针对政府行政实践中存在的不同问题，制定专门的法律法规来规范其行为，成为西方行政伦理制度化的又一途径。这种专项法律法规主要体现在以下几个方面：第一，制定“阳光法案”。财产申报是预防与克服政府公职人员腐败行为的一件利器，因而，西方众多国家都将其列入公务人员的义务，制定了各自的“财产申报法”，即所谓的“阳光法案”。法国的《政治家财产透明法》即是将财产申报列入法制框架之中的典型代表。第二，摆脱“利益冲突”。在政府公务人员的行政行为中，为了有效地让公务人员公平公正地行使手中的权力，摆脱利益冲突关系就成为人们思考的主题，并将利益冲突这一困境的解围诉求于法律途径。加拿大通过制定《利益冲突章程》约束公务人员行为，为公务人员成功地摆脱利益冲突提供了一条制度途径。第三，预防腐败行为。腐败行为在每一个国家都难以避免，甚至有些国家公务人员的贪污腐败就是一种生活方式，因而，各国都把预防腐败列入规范公务人员伦理行为的重中之重。如，美国制定《涉外反行贿法案》，德国出台《反贿赂法》，日本执行《政治资金调整法》，法国实施《防腐化法》，新加坡颁布《防止贪污贿赂法》。这样，通过公务人员的伦理法律制度的约束，有效遏制了其公务行为中贪污腐败现象。
　　西方政府行政伦理建设的这一立法趋势，诚如库珀对美国的行政伦理立法的评价：“一旦发现伦理越轨行为，美国人最典型的反应是：采取新的立法、制定新的规则或颁布新的制度……对公务员个人进行控制，这些控制因素是来源于公务员自身之外的”。笔者认为，库伯这一评论包含着双重含义：一方面，面对公务人员行政伦理失范困境，西方国家首先诉求外在的他律约束，即通过立法寻求刚性的制度机制来公平公正地行使公共权力；另一方面，立法制度设计的另一目标是以预防为主，即将潜在的、可能的行政伦理失范遏制在萌芽状态。学者曾峻的言说也佐证了这一层含义：“从西方国家行政伦理法制建设可以看出，有关法律法规的着重点不是在强调对违反行政伦理人员的惩罚上，而是侧重于杜绝公共雇员利用官职来牟取私利的任何可能性，在其发生之前阻止罪恶的产生，针对的是潜在和可能的损害”。可见，行政伦理建设的立法导向成为西方预防与摆脱公务人员行政伦理失范的惯性思维。
　　
　　二、西方行政伦理建设的组织化路径
　　
　　组织化路径是西方行政伦理建设的又一个特征。在论及行政伦理越轨行为时，库珀认为美国人对伦理越轨的反应除了采取新的立法、制定新的规则或颁布新的制度之外，便是诉求组织机构，即“重新安排组织构成或建立新的组织以更为严格地监管下属组织”。其实，西方行政伦理建设是一个系统的复杂的过程，从伦理制度的设计、实施与监督都离不开组织机构的管理。考察西方国家的行政伦理建设的现状，我们也可以看到大多数的西方国家都拥有一套自上而下的政府伦理管理

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