关于改革我国对外援助管理体制机制的思考

时间：2021-05-29 08:02:27　来源：雅意学习网本文已影响人

　　【摘要】当前，国内外形势发生了深刻复杂变化，新时期对外援助承载的历史使命和战略任务对管理体制机制运行提出了更高要求，迫切需要改革和调整援外管理体制机制，使援外工作更好地服务国家对外战略。体制机制改革是一项系统工程，在改革援外管理体制机制过程中，要立足于“战略统筹、决策科学、集中管理、权责一致、结构优化、执行顺畅、监督有力”的目标，坚持系统集成、本土特色、高效廉洁三大原则，采取加快规制建设、建立援外政策规划体系、强化对外援助工作的归口管理、理顺援外项目垂直管理体系等举措，使援外工作更好地服务国家对外战略。
　　【关键词】国际合作机制国家对外战略对外援助管理体制
　　【中图分类号】D82 【文献标识码】A
　　【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.008
　　1950年，我国开始对朝鲜和越南提供物资援助，开启了对外援助的历史进程。60多年来，援外管理体制机制历经多次调整，形成了在党中央领导下，商务部牵头会同外交部、财政部等部门统一管理，以行政手段为主、市场手段为辅，各项规章制度相对完善的管理架构。当前，国内外形势发生深刻变化，党中央提出了建设“人类命运共同体”和“一带一路”等重大倡议，新时期对外援助承载的历史使命和战略任务对管理体制机制运行提出了更高要求。本文拟在回顾我国对外援助发展历程基础上，分析新形势对改革援外管理体制机制提出的新要求，查找现存问题，深入领会贯彻“十九大”会议精神，研究援外管理体制机制改革思路和对策方案。

我国对外援助管理体制机制的发展与现状

　　我国对外援助管理体制机制的发展阶段。初始阶段（1950～1963）：为了巩固新生政权，我国克服自身困难，首先向处于战争中的朝鲜和越南无偿提供物资援助。随后，援助范围扩大至东欧及其他国家，援助资金分为无偿援助和低息贷款，援助方式主要有成套项目、培训、一般物资、派遣医疗队。对外援助管理实行“总交货人部制”，由中央政府直接下达任务，交有关部门执行，自1954年起，由对外贸易部负责对外谈判和签订协议，国家计委按专业下达有关部门执行。
　　发展阶段（1964～1982）：着眼于改善国际生存环境，我国在1964年宣布对外援助八项原则，大幅增加援外投入，广泛支持亚非拉国家。改革开放初期重点转向国内建设，援外规模一度收缩。这段时期援助资金方式有无偿援助、低息贷款，1964年后低息贷款转为无息贷款。对外援助管理在1970年由“总交货人部制”转为“承建部负责制”，国务院有关部门作为援外项目承建部，委托地方省市相关单位具体实施。1960年成立对外经济联络总局，归口管理援外工作，1964年成立对外经济联络委员会，1970年成立对外经济联络部，1982年，对外贸易部、对外经济联络部、国家进出口委员会、国家外国投资管理委员会合并，成立对外经济贸易部，下设对外援助局，统筹管理援外工作。
　　调整阶段（1983～1999）：1983年，中央重申向第三世界提供援助的责任和义务，提出“量力而行、尽力而为”的援助方针，援助规模有所回升，与受援国开展多种形式互利合作。1995年首次向苏丹提供优惠贷款，援助资金方式分为无偿援助、无息贷款、优惠贷款。援外实施方式延续上一阶段特点，1998年开始举办政府官员研修班。对外援助管理以单纯依靠行政手段转变为行政手段和经济手段相结合，1980年实行投资包干制，1983年实行承包责任制，并引入项目实施单位竞争机制。1985年援外医疗队转为卫生部归口管理。1993年随着政府转变职能、企业改制，援外工作由行政和事业单位分段管理的体制，改为行政部门集中承担管理职能，同时实行企业总承包责任制（黄梅波、胡建梅，2009）。1993年对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部，继续归口管理对外援助工作。
　　提升阶段（2000年至今）：2000年党中央提出以“援外为外交工作服务、为经济建设服务、为祖国统一大业服务”为基本方针，积极推动实现联合国千年发展目标，援助规模快速增长。特别是十八大以来，对外援助致力于缩小南北差距，积极支持发展中国家增强自主发展能力。这一阶段除传统援助方式外，开始提供紧急人道主义援助，2004年建立了紧急物资援助机制，引入了青年志愿者方式。从2000年开始，我国响应国际社会倡议，分若干次减免最不发达国家和重债穷国到期未还的无息贷款。对外援助管理一直沿袭总承包责任制。2003年成立商务部，继续归口管理双边援助和部分多边援助。同年，商务部成立国际经济合作事务局作为直属事业单位，在援外司指导下负责援外项目的具体组织实施工作。随后，国际经济合作事务局的项目组织职责部分转移给同属商务部系统的中国国际经济技术交流中心和培训中心。
　　现阶段我国对外援助管理体制的基本架构。目前，我国对外援助工作由党中央集中領导，商务部牵头会同外交部、财政部等42个部际协调机制成员单位进行统一管理。商务部管理对外援助的具体职能是拟定并执行援外政策，起草援外法律法规，研究和推进援外方式改革，编制援外计划，拟定国别援助政策，确定援助项目，负责政府间谈判，商签援助协议，办理援助项目移交，编报援外资金预决算，负责援外统计工作等。商务部直属的三个事业单位作为援外执行机构，国际经济合作事务局负责执行成套项目和技术援助项目，中国国际经济技术交流中心负责执行一般物资项目和紧急人道主义物资援助项目，培训中心负责执行人力资源开发合作项目、志愿者项目。中国进出口银行作为承办银行，负责政府优惠贷款项目的组织实施。各省（市、自治区）地方商务主管部门负责属地化协调管理。商务部分布在全球的驻外经商机构负责搜集受援国需求、政府间协商和援外项目一线监管。
　　商务部归口管理我国大部分对外援助，其他对外援助管理工作分散于相关部委，例如国家发展改革委负责管理应对气候变化南南合作基金，国家卫生计生委负责管理援外医疗队，科技部负责管理具有援助性质的科技合作资金，教育部负责管理政府奖学金等。此外，相关部委还负责各自领域的多边援助。

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