收容教育制度废除说
时间：2021-04-28 20:04:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：在劳动教养制度废除后，收容教育制度显得更加岌岌可危，有关废除的呼声日益高涨。本文欲通过收容教育制度的法律渊源、性质界定和违法性三个方面进行分析，论证这一制度走向消亡的必然趋势。
关键词：卖淫嫖娼；收容教育；性质
2014年3月8日，人民政协报刊文报道曾建议废除劳教制度的全国政协委员朱征夫再次提议废除《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。5月4号，由著名法学大家郭道晖、张千帆等108位学者署名的建议信被寄往全国人大常委会，建议废除收容教育制度。2014年5月15日，著名演员黄海波嫖娼被拘事件吵得举国上下沸沸扬扬，而行政拘留后的收容教育在名人效应的推动下被置于舆论的风口浪尖，引发广大媒体和民众对这一制度的反思，甚至有网友希望此次事件成为废除收容教育制度的"最后一根稻草"。
一、收容教育制度的法律渊源
收容教育自解放初期就已有之，但直到20世纪90年代才正式在全国确立了这一制度，正式的法律渊源也以此为起点。
1991年9月4日，全国人大常委会通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《决定》。其中第四条第一款规定卖淫嫖娼者按照治安管理处罚条例第30条规定处罚[ ]；第二款规定公安机关可以会同有关部门对卖淫嫖娼人员进行强制集中的法律、道德教育和生产劳动，期限为6个月到2年，具体办法由国务院规定；第三款规定多次（两次及两次以上）卖淫嫖娼者实行劳教并处罚款；第四款规定卖淫嫖娼者实行性病强制检查和治疗。其中关于收容教育的规定仅限于第二款。
1993年9月4日，国务院根据上述《决定》制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《办法》）。其中第二条规定："本办法所称收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。"该条对"收容教育"的界定其一将其定性为"行政强制教育措施"具有很大的争议性，后文在涉及到性质的讨论时将详述之；其二在内容上不仅囊括了上述《决定》第四条第二款，也涉及到第四款关于性病检查治疗的内容，明显是对该《决定》授权内容的扩张，是以合法性应当受到质疑。
《办法》第七条是对收容教育对象的规定，其中第一款的表述为："对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育"，与上述《决定》第四条第一、二款规定一致，第二款则运用否定性立法技术剔除了部分卖淫嫖娼人员。在2011年新修改的《办法》中，将此处的"《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条"修改为"《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十六条"，具体内容也出现了相应的变化。事实上，由于处罚法第66条并没有规定劳动教养，此次单纯的形式修改已经在内容上造成断层。而随着劳动教养制度的废除，这里的收容教育更是成为了空中楼阁，名存实亡了。然而公安部门在实务工作中并不是如此处理，根据律师对黄海波被收容教育的回应看，北京对卖淫嫖娼人员在行政拘留后"基本都会收容教育"。
二、收容教育制度的性质之争
前文已经提到，收容教育制度在国务院《办法》第二条中明确界定为"行政强制教育措施"，但是学界对此争议很大。有的学者从法律文件出发，认为"行政强制教育措施"是行政强制措施的一种，因此在性质上仍然是行政强制措施；有的学者从实质意义上解读该制度，认为是一种行政处罚；也有的学者认为这里的收容教育制度既不是行政强制措施，也不是行政处罚，而是一种变相的刑事处罚。笔者认为，收容教育制度在本质上是一种行政处罚行为，理由如下：
第一，行政处罚是对行政相对人权利的最终处分；而行政强制措施是一种中间行为，具有临时性。长达6个月到2年时间的收容教育显然是对相对人权利的最终处分，而不具有"临时性"。而且从黄海波事件看，收容教育是在行政拘留这一最终处分行为之后，已经涉嫌违反"一事不再罚"的基本原则，更遑论是一种"中间行为"。
第二，行政处罚意在清算"过去"的违法行为；而行政强制措施则着眼于保证"未来"权利义务的顺利实现。对卖淫嫖娼人员收容教育在目的和效用上虽然兼有惩罚"过去"和预防"未来"，但是笔者认为该制度的实施效果在当前社会观念发生重大转变，尤其是性观念越来越开放，性自主权与自由性交易越来越被世人所接受的大背景下中已经收效甚微，与解放初期喜迎新中国、去除旧恶习的效果不可同日而语。客观上，收容教育的预防功能正在发生从"内在观点"向"外在观点"的转变，嫖客妓女"从良"也越来越不是基于内心确信，而是基于惩罚的威慑。因此，收容教育在本质上已经成为一种惩罚而不是预防，这使得行为与责任之间严重失衡。
第三，行政处罚在结果上课以相对人额外的义务以示惩罚；而行政强制措施并不会对相对人课以额外义务，而是保持强制状态直至后续行政行为的做出。收容教育制度是以限制卖淫嫖娼人员人身自由的方式强制其接受法律、道德教育和参加生产活动，这显然是课以相对人额外的义务，甚至这种义务要比刑事处罚的管制、拘役更加严厉，而不是保持强制状态到后续行政行为的做出。
综上所述，笔者认为，收容教育制度定性为行政处罚行为更为合理，而不是《办法》所说的行政强制行为，更不是所谓的变相刑事处罚。
三、收容教育制度的违法性
1.收容教育制度严重违反了《立法法》的规定。根据前文对法律渊源的分析，国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》是基于全国人大常委会《决定》第四条第二款的授权，在效力位阶上等同于全国人大常委会自己制定的法律，也等同于2000年第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》。根据《立法法》第八、九条的规定，限制人身自由的强制措施和处罚属于法律绝对保留事项而严格禁止授权立法。依据同一位阶、针对同一事项，新法优于旧法的效力理论，应当将《立法法》的保留规定视为对1991年《决定》授权的收回。这样，所谓的收容教育也就丧失了权力基础而成了无源之水、无本之木，其继续存在也就成为一种违法乱象。
2.摒弃前文的性质之争，无论是行政强制还是行政处罚都没有收容教育的一席之地。无论是2009年修正的《行政处罚法》第八、九条的规定，还是2011年通过的《行政强制法》第十、十一条的规定，都严格秉承了《立法法》关于法律绝对保留事项的规定，将创设限制人身自由的处罚行为和强制措施的权力收归法律名下。而另一方面，全国人大及其常委会并没有通过任何法律的形式将收容教育设定为行政处罚亦或行政强制措施。
四、结语
总之，收容教育制度在《立法法》施行之后就丧失了存在的权源，在劳动教养制度废除后更在实务工作中丧失了参考系，在性质上虽然学理认为是行政处罚，但显然也没有任何法律依据。因此，笔者认为，这一制度在不久的将来必然会步入劳动教养的后尘。
