比较法视野下的人民监督员制度及其完善
时间：2021-04-26 12:03:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：人民监督员制度的创设初衷，是为了加强对检察权的外部监督，提高检察机关的执法水平和办案质量，防止并及时纠正检察机关工作中发生的执法不公问题。但由于该制度在我国仍处于探索发展阶段，因此实践中仍然存在着民意代表性不足、检察机关主导过当以及监督效力缺失等问题。既然人民监督员制度所存在的问题无法回避，那么就应该及时采取有效的改善措施避免制度的设计初衷落空。人民监督员制度的改善除了要立足于本国的现实国情，还应该积极学习国外已有的先进制度和经验。
关键词：人民监督员；检察权；民主法治；比较法
中图分类号：D926.34文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）05-0006-04
作者简介：冶倩云（1991-），女，回族，新疆人，中国人民大学法学院法律硕士在读，本科就读于南开大学文学院传播学系，研究方向：司法法务。
一、人民监督员制度概览
（一）制度的创设和发展
检察权是国家为了保障法律的统一正确实施而赋予检察机关、并由宪法确认的一项独立而专门的权力，①根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条、第五条的规定，检察机关行使的检察权具有集职务犯罪侦查、批准逮捕、审查起诉、执行监督、监所检察等权能于一身的特点。面对如此强势的国家公权力主体，难以绝对保证权力在司法程序运行的过程中不会被滥用，因此有效的监督制约机制就成了重要的研究课题。创设人民监督员制度的初衷，就是为了加强对检察权的外部监督，尤其是对职务犯罪侦查工作的监督，提高检察机关的执法水平和办案质量，防止并及时纠正检察机关工作中发生的执法不公问题。
根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，担任人民监督员须具备一定的法定条件。一般情况下，年满23岁、有选举权和被选举权的中国公民可以担任人民监督员，但该规定第五条、第六条所列不得担任和不宜担任人民监督员的除外。②该规定第十七条还详细列举了人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的七种情形，根据规定的要求，人民监督员在参加人民检察院组织的执法活动时，可以就发现的违法违纪情况提出意见和建议，也可以针对检察队伍建设的相关问题或者其他检察工作提出意见和建议。
人民监督员制度的创立和发展主要经历了两个阶段：2003年，经报党中央批准并报告全国人大常委会之后，最高人民检察院于8月29日在北京召开人民监督员制度试点工作会议，会议决定首先在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等10个省、自治区、直辖市进行试点。在取得初步经验和成效的基础上，经中央批准，最高人民检察院于2010年10月28日召开了全国检察机关的电视电话会议，部署在全国全面推广人民监督员制度。与此同时，最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。自此，检察工作的“阳光工程”——人民监督员制度进入了一个全新的发展阶段，并且正式成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。[1]
（二）人民监督员制度的理论基础探究
对于人民监督员制度的定位，仅仅局限于检察权的监督制约机制是不够的，该项制度的创设还暗合了新一轮司法体制改革重视公众参与的改革理念和价值判断。公民参与司法作为一种司法理念和价值追求已经成为现代民主法治国家的重要特征，针对我国司法体制改革历程中曾经出现的困境和弊病，有学者提出，司法改革的公众参与将为改革进程注入全新的动力。[2]而人民监督员制度，从一定程度上可以看作是国家公权力为公众参与司法进程搭建良好平台的一种尝试。
人民监督员制度，主体是“人民”，重点在“监督”。监督什么？国家公权力，此处尤指国家赋予法律监督机关的检察权。权力监督不同于人们通常所说“监督”的概念，它缩小了一般监督所涵盖的范围，它仅指公民、社会组织、政党和国家机关等主体依法对国家公权力进行的督促和察看。在权力监督中，监督的对象是唯一的，而主体资格的合法性来源却是多样的。以人民监督员制度为例，作为群众监督的一种重要形式，公民依法享有的监督权是该制度存在的法律根源，公权力授予该制度对其进行规范约束的权利，是人民监督员制度合理存在的法理基础。
社会学三大奠基人之一的马克斯·韦伯曾说过：“权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。”自人类社会产生国家之后，“国家权力”或者“公共权力”作为代表国家意志影响、控制公众行为的支配力量，对社会生活秩序产生了极大的影响。这种影响是有正反两面的，正面影响是，基于公民权往往很难自我保全的特点，公权力常常要积极担负起保障公民权的使命；而从反面来看，由于国家权力具有强势、难控的特点，因此权力滥用导致公民权遭到侵犯的情形就很容易发生。由于检察机关的职权具有集诉、侦、监于一身的复合性特征，因此其在司法程序进行的过程中，更容易与公民的权益发生接触，所以一旦发生检察权滥用或其他违法行使权力的行为，社会公众的合法权益将遭受更大的威胁。
为了能够更大程度地预防和控制检察权行使过程中可能产生的法律风险，确保权力运行的流程稳定有序，在检察权的监督制约机制中引入一条依靠外部的民主性参与进行控权的路径是十分必要的。人民监督员制度以公众参与理论作为其政治合理性的基础，该制度的运行不仅有利于以公民参与为核心的权益保障、协调协商等机制的构建，还有利于利益平衡、多层次监督等控权理念的发展。
公民参与权力监督的理念早在三百多年前就被西方的启蒙学者提出来，并作为反对“君权神授”主张的重要理论依据出现在反对封建专制的斗争中。法国学者卢梭认为，一个完美的社会是由人民的“公意”（公共意志）所控制，统治者的政治权威在自然状态中并不存在，所以人类社会需要一个契约，在这份契约中，每个人都让渡一部分天然自由，而获取契约自由，以便国家能够根据公意为公共利益而运行。主权在民的理论在洛克的著作中也有相应论述，他认为人民是国家最高权力的拥有者，有权裁判君主和立法机关的行为是否违背公民的委托，因此，人民享有国家的最高权力——主权以保证自己不受政府的侵犯。
