任公职诉讼探究
时间：2021-04-16 04:00:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要目前,我国“内部行政行为”是不可诉的,而通过对“内部行政行为”不可诉的相关法律规定及其依据的分析,以及对其理论基础——“特别权力关系”理论的考察,我国“内部行政行为”不可诉的基础理论——“特别权力关系”理论已经不符合我国行政诉讼发展的实际。本文认为在此基础上,应冲破我国行政诉讼的藩篱,对任公职诉讼进行初步思考,并构建我国任公职诉讼的相关制度。
关键词行政诉讼 内部行政行为 任公职诉讼
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-121-02
一、问题的提出与意义
1998年韩振玺诉普兰店市公安局限制人身自由,该案案情是:韩振玺系辽宁省普兰店市公安局交警。1997年以来,韩振玺曾因与人纠纷多次申诉、上访被普兰店市公安局依据《大连市治疗管理肇事肇祸精神病人条例》送往大连市安康医院进行“监护治疗”,9个月后才放出“保外就医”。韩振玺提起行政诉讼,要求法院撤销普兰店市公安局限制其人身自由的行政行为。2000年7月,普兰店市法院对案件事实作了认定,并对法律关系进行了分析和认定,指出被告的一系列行为都是违法的,在判决结论做出之前,似乎一切都是对原告有利的,但在最后的要害关头,法官以一百八十度的大转弯来了一个“但书”,认为被告的行为属“内部行为”,予以维持,判决原告败诉。支持判决结果的全部理由就这么一句话:“被告称将原告送往大连市安康医院进行监护治疗,属于内部行政行为,本院予以维持。”
然而,怎么看都觉得这份判决书很是蹊跷,我们先不管这案件是否有什么内幕,就说它判决的理由这一点就让人别扭。为什么就以一个所谓的“内部行政行为”就判决败诉了呢?
问题就在于我国《行政诉讼法》第12条的规定,其一般被行政法或行政诉讼法方面的教科书将这类行为概称为“内部行政行为”或“内部人事管理行为”,由此理所当然地将广泛涉及公务员权利义务内容的行为排除到行政诉讼范围之外,使当事人得不到司法救济。那么,我国《行政诉讼法》第12条第(三)项规定及新公布的《公务员法》第90条的理论依据是什么呢?立法者的解释是:“为了保障行政机关有效地行使职权”。学者们的解释是:一是条件不成熟,因为我国的行政诉讼刚刚起步,缺乏经验,人民法院审判力量有限;二是这种行为属于内部行政行为。在上述解释中,“为了保障行政机关有效地行使职权”和“条件不成熟”之类谈不上“理论”,只是如此规定的实用性“理由”;那显然,这依据就是“内部行政行为”了。
二、内部行政行为的渊源
正如我们之前所论及的,法律的禁止规定是基于“内部行政行为”,那么人们不禁要问,为什么对于“内部行政行为”就不适用行政诉讼了呢?有人作了更进一步的说明:“行政机关对其内部工作人员作出的涉及其权利义务的行为根据是特别权力关系……”。看来,《行政诉讼法》作如此规定最终的理论依据——无论是否意识到——是内部行政行为和外部行政行为划分标准的核心理论——“特别权力关系”理论。
(一)“特别权力关系”理论及其渊源
“特别权力关系”理论可追溯到十九世纪君主立宪时代的德国,后传入日本。按照通行的理解,特别权力关系是指行政主体基于特别的法律原因,为实现特殊的行政目标,在一定范围内对行政相对人具有概括的命令强制权力,而行政相对人却负有服从义务的行政法律关系。
“特别权力关系”理论由德国学者波尔·拉贝德建立理论之雏形,而由奥托·迈耶集其大成,树立完整之理论体系。波尔·拉贝德在1876年出版的《德意志帝国之国家法》一书中,他首先明确提出了特别权力关系的概念,并以此说明官吏对国家的勤务关系。奥托·迈耶在波尔·拉贝德的理论上有更大更深的发展,对德国的行政法产生了极大的影响,例如,1931年公布的符登堡行政法典草案即吸收了他的观点,规定特别权力关系内所作出的处分或决定都不属于行政处分,因而不适用法律救济。
日本行政法同样认为,特别权力关系是指人基于特别成立原因(法律上的直接规定或当事人的自主同意),服从于国家或公共团体的一种特殊的、概括性的支配权的关系。他在特别权力关系中,国家或公共团体对相对人一方拥有概括性的命令权与惩戒权,而且行使这些权力无须法律依据并不进入司法救济。
我国台湾地区则深受德国法与日本法的影响。传统特别权力关系理论认为,在此特别权力关系内,排除依法行政原则尤其是法律保留原则之适用,作为特别权力主体之行政机关,即使欠缺个别具体之法律依据,亦得对于处于特别权力关系内部之人以动公权力,加以命令强制,限制其基本权利。
(二)“特别权力关系”理论的衰败与修正
“特别权力关系”理论的形成与发展已在地球上经历了一个多世纪,世界上的一些原本提倡该理论的国家与地区已开始批判、修正、甚至摈弃了该理论。
德国是“特别权力关系”理论的创始国,同时又是批判该理论的领头羊。二战后的德国兴起了一种“司法国”理论,主张法院对行政行为拥有完全的审查权,以保障人权不至于再次被蹂躏。接着,1960年德国的《行政法院法》对行政诉讼的受案范围也作了概括性的规定。这些成文立法大大冲击了传统“特别权力关系”理论对适用司法救济的排除,于是引发了学者们对这一理论的修正。德国著名公法学家乌勒教授在1956年“德意志公法学者年会”上提出一篇名为“论特别权力关系”的论文中,开始检讨该理论,并提出了一种区分“基础关系”与“管理关系”的理论,以此来取代“特别权力关系”理论。这种理论认为:不能一概将“特别权力关系”纳入诉讼范围,也不该将它全部排除在司法救济以外,而要区分“特别权力关系”中的“基础关系”与“管理关系”。然而它很快被“重要性理论”取代了。这种理论主张,在“特别权力关系”中,无论是“基础关系”还是“管理关系”,只要涉及到“重要性”事项,即涉及到当事人基本权利的,就应当适用法律保留与司法救济。虽然“重要性理论”中的“重要性”标准也是模糊的,但它大大缩小了“特别权力关系”的适用范围,以张杨人权与民主思想。
我国行政法领域中没有系统的“特别权力关系理论”,对这一问题的探讨也不多见。只有杨海坤、章志远著所著的《中国行政法基本理论研究》中有单独的一节加以探讨。然而,大多学者都认为我国《行政诉讼法》第12条第(三)项及其他相关的法律规定是受到了德国“特别权力关系”理论的影响。
三、冲破藩篱——任公职诉讼的制度构想
(一)概述
如前所述,内部行政行为不可诉的理论基础已经瓦解——内外部行政行为划分标准及行政诉讼受案范围的核心理论——“特别权利关系”理论已经被摈弃。至此,“内部行政行为”不可诉已经没有任何依据。结合依法行政和建设社会主义法治国家的实际要求,我们应该积极建构任公职诉讼的相关机制。
根据《公务员法》第二条的规定:公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制,由国家行政负担工资福利的工作人员。依此规定,我们这里说的任公职诉讼实际上就是公务员诉讼。此外,由于《公务员法》中对公务员的界定比较广泛,都加以讨论太复杂,且本文篇幅也不够。因此,这里的公务员应是狭义理解即“行政公务员”。
椐此,我们尝试着对任公职诉讼作了以下定义:任公职诉讼,即公务员对与其有行政隶属关系的行政机关做出的有损于其合法权益的行政行为提起的诉讼。
(二)我国任公职诉讼的制度建构
首先是任公职诉讼的类型。根据公务员所享有的权利来分析,公务员的权利首先可以分为公务权利和私权利。公务权利即行使公共权力时所应该享有的一些权利,包括实体性权利和程序性权利。我们这里讨论的只是实体性权利,具体可以分为以下几种:一是身份权。包括公务人员的录用、免职、辞退、辞职等;二是人事权;三是财产权,包括工资权、福利权、保险权、退休金等权利;四是自由权;五是任职权。根据目前世界各国行政诉讼法的发展趋势看,除特殊情况外,以上权利一般都可诉。
