农户宅基地退出的补偿意愿调查及政策建议
时间：2021-04-09 04:01:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：以农村宅基地退出制度的历史考察与法律解读为研究起点，分析透视农村宅基地退出制度面临的困境。通过对农户宅基地退出补偿意愿的“百村调查”得出结论：补偿是否合理、公平是影响农户宅基地退出的关键;货币补偿中要“以高于商品性住房的价格进行补偿”，实物补偿中要“以高比例进行房屋面积置换”是大多数农户的心理预期。针对调查结论，政府在鼓励和引导农户宅基地退出的过程中，要把制定完善宅基地退出与补偿的法律法规，制定合理的补偿标准，建立宅基地退出的动力机制以及保障体系作为重点工作。
关键词：农户宅基地退出;补偿意愿;百村调查;政策建议
中图分类号：F301.23文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）01-0051-09
引言
城镇化是未来中国经济增长和转型的重要引擎，我国城镇化水平已从1978年的17.9%快速发展至2015年的56.1%[1]，堪称奇迹，但仍低于工业化发展中后期65.8%的国际水平[2]。可以预见，未来相当长时期内，城镇化仍是我国经济社会发展中的一项基本任务。据专家测算，要在2020年前实现城镇化率60%左右、1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标，需要全国新增建设用地1.5亿亩，可是未来几年实际可以供应建设用地不足3 000万亩，尚有1.2亿亩的缺口[3]。另一方面，18亿亩耕地红线必须严守，该红线事关国家粮食安全、经济社会可持续发展的目标和基础，是我们生存发展的底线，具有重要的战略意义，所以耕地不仅要占补平衡，还要实现数量、质量和生态保护的三位一体。尽管截止到2015年底，全国耕地总面积保持在20.25亿亩，距2020和2030年的保有目标尚有2亿亩利用空间，但根据耕地占补平衡原则，这些耕地也不能随意使用[4]。
鉴于我国土地利用和控制形势的严峻性，为了弥补工业化与城镇化对建设用地需求的短板，缓解城镇化发展与建设用地短缺的矛盾，就必须加强农村宅基地的集约节约使用。据统计，目前我国城乡建设用地中，农村建设用地占2.84亿亩，是城镇的5倍，具有较大的节约集约利用空间[5]。有学者认为，农村宅基地退出问题是我国经济社会发展过程中产生的重大课题，是土地供应无法满足城镇化和工业化建設而浮现出的现实问题，该问题的良好解决需要我们以战略思维通盘考虑，它是与城镇化与工业化良性互动、城乡建设用地增减挂钩、土地整理与集约利用的关键环节，也是农村宅基地发展权转移的需要[6]。因此，农村宅基地退出就成为当前农村“三块地”改革的重要内容。全面了解和掌握农户宅基地退出的利益诉求、补偿意愿，并据此制定相应的政策和法规，是鼓励和引导农户宅基地退出的关键。
一、我国农村宅基地退出政策的演变及特征
自2008年国务院首次提出农村宅基地退出政策以来，农村宅基地有偿退出就成为改革的主调，特别是自党的十八届三中全会以后，农村宅基地有偿退出制度改革已经步入快车道。回顾我国农村宅基地退出政策的发展演变，其历程可分3个阶段，每阶段宅基地管理制度和主要思路各有不同。
（一）第一阶段：允许农村宅基地房地一体转让
这个时期的时间跨度主要集中在1978年至1998年期间。其主要特征就是农村宅基地所有权属于农民，允许房地一体转让。在此期间，国家出台了多部政策法律加强农村宅基地的管理和规范，并且明确了农户将农村房屋以及宅基地一体转让的合法权利。1978年中央《农村人民公社工作条例（试行草案）》指出：宅基地的使用权和所有权归于农户，农户有权自由转让和使用其私有财产。1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》不仅首次肯定了农户出租、出卖宅基地的权利，而且肯定城镇居民可以通过合法途径取得宅基地使用权的权利。1986年制定的首部《土地管理法》第38条又将农户出租、出卖宅基地的权利上升到法律高度予以确认。同时，该《土地管理法》第41条也规定了城镇居民可以使用集体土地建设住宅，为城镇居民拥有农村宅基地使用权提供了法律支撑。1988年新修的《土地管理法》第2条针对国家和集体可以通过合法途径转让国有土地和集体土地使用权作出了具体规定，1991年通过的《土地管理法实施条例》对此作了进一步补充和完善。虽然1998年新修的《土地管理法》删除了关于城镇居民可以取得农村宅基地使用权的规定，但仍然允许宅基地可以依法转让，只是规定当农户出租、出卖房屋时不得再次申请宅基地。显然，为给“小产权房”降温，新的《土地管理法》限制了城镇居民申请和使用宅基地，但根据房地一体原则，并没有禁止宅基地使用权转让。总的来说，这个时期允许农户房地一体转让，允许宅基地使用权转让。
这个时期农村宅基地退出制度的主要特征是：（1）农村宅基地所有权属于农民。农村宅基地属于农户私有，农户有权自由转让或者使用宅基地。（2）农户不仅有权自由转让宅基地上的建筑，同时还可以转让宅基地。（3）农户宅基地不仅有权在本集体经济组织内部流转，还可以在集体经济组织之外流转。
（二）第二阶段：严禁向城镇居民出售宅基地及房屋
这个时期的时间跨度主要集中在1999-2008年期间。随着城郊“小产权房”数量的增加和“炒房热”的升温，农村集体建设用地管理混乱且利用效率低下现象更加突出，于是，1999年的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次对“炒房热”造成的农村集体土地管理混乱现象进行全方位的整改。《通知》不仅限制农户转让宅基地和房屋，而且限制受让对象。一方面禁止农户向城镇居民出售住宅，另一方面禁止城市使用农村集体土地建造房屋。细研此前的国家法律，国家对于农民房屋的处置（根据房地一体原则，当然也包括宅基地的转让）以及房屋的受让对象从未进行过限制。尽管2004年再次修订的《土地管理法》依旧保留了“土地使用权可以依法转让”和“农村村民出卖、出租住房后，不准再次申请宅基地”等允许农村宅基地流转的条款，但在同年颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中却严禁城镇居民购买农村宅基地，以从根源上解决小产权房问题。2004年国土资源部颁布的《关于加强宅基地管理的意见》不仅再次强调禁止城镇居民购买农村宅基地，而且强调禁止为城镇居民在农村购买和违法建造的房屋颁发土地使用证。
