我国金融消费者权益行政法保护主体制度研究
时间：2021-04-02 20:01:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：在当代公共行政发展的趋势下，我国金融消费者权益行政法保护主体分为监管部门和社会组织两类。在对金融消费者权益提供保护的实践中存在监管部门之间协同合作机制缺失、行业协会等社会组织权威性缺失问题，建议通过完善联席会议制度加强监管部门的协同合作，通过立法赋予行业协会等市场组织更大的独立性与权威性，从而构建多元化的金融消费者权益行政法保护主体。
关 键 词：金融消费者权益；行政法保护；公共性
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）05-0083-06
收稿日期：2013-02-20
作者简介：朱淑娣（1958—），女，上海人，复旦大学法学院教授，博士生导师，研究方向为行政法、国际经济行政法；万玲（1981—），女，辽宁沈阳人，复旦大学法学院博士研究生，上外贤达学院讲师，研究方向为比较金融行政法。
基金项目：本文系上海市人大常委会研究课题“国际金融中心建设规制立法比较研究”的阶段性成果，项目编号：RD1105072。
在现代商品社会，消费关系已经不是一种纯粹的私法关系，消费者权益是一种特定范围内不特定多数主体的一致权利。从整体来看，消费者权益己经演变成一种社会权利，存在着更深层的对公共利益的诉求。尽管金融消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等交易主体之间的意思自治，是一种典型的私法关系，强调当事人意思自治而排斥公权力的干预。但随着金融产品的日益复杂，专业知识薄弱的消费者对于日趋复杂的金融产品和服务很难正确理解其运行结构以及风险系数，使得消费者在与金融机构订立合同时处于严重不利地位。因此，金融消费者权益需要借助行政权力，通过行政法律来矫正金融机构与金融消费者之间的失衡。
在我国，为回应社会的变迁与公共行政的发展，须赋予行政主体以新的内涵。尽管我们仍可以将行政主体的概念表述为享有行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织，但这里的“行政权”已不仅仅指国家行政权力，除了国家行政权力外，还包括社会公行政权力；这里的“行政管理活动”，不仅指国家行政管理活动，还包括社会公行政管理活动。[1]公共性是现代国家行政的最基本特征。[2]（p7）在行政公共性的视角下，我国的金融消费者保护行政主体涵盖国家行政机关、事业单位以及行业协会等社会组织，体现了行政主体多元化的特点。
一、金融消费者权益行政法保护主体制度现状
我国金融消费者权益行政法保护主体总体上涉及两大类，即监管部门和市场自律组织。前者主要包括中国人民银行、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会以及银行业监督管理委员会；后者主要是指以行业协会为代表的行业自律组织。
（一）监管部门
⒈中国人民银行。我国现行法律框架下，中国人民银行是国务院的一个职能部门，隶属于国务院的国家行政机关。人民银行保护金融消费者的方式主要是制定规章条例、在官方网站发布通告、提示风险、对违法行为的行政处罚并辅以宣传教育活动、征信管理局组织对信用评级机构的执业状况进行专项检查并公布监管动态和合格机构名单、定期公布金融市场发展报告和数据等等。①2012年3月，人民银行获批设立金融消费者权益保护局，主要职责为：综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题，会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范，依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作。人民银行各分行也相继开展了金融消费者权益保护试点工作，出台了金融消费者权益保护工作实施意见或实施细则，并成立了金融消费者权益保护中心。央行要求以各分行的法律事务部为主，设立机构，公布统一的投诉电话，成立保护中心，加强与地方政府部门及各金融机构的沟通联系，做好投资者教育的宣传工作，形成消费者保护机制。各支行出台的法律文件以及设立的机构名称不尽相同，但基本目标以及职能基本上都涉及维权中心受理、调处与人民银行职责有关业务领域的金融消费者申诉案件，对外公布联系方式，面向社会公众组织开展金融消费者权益保护的宣传教育工作。②
各地央行分支行设立消费者维权中心如雨后春笋，大有一种由上而下的“中国式运动战”的态势。纵观人民银行各支行制订的“金融消费者权益保护工作实施细则（或管理办法）”，难免有形式主义之嫌。所谓的实施细则在消费者维权的某些重要方面却语焉不详。如有的地方人民银行支行指定的细则里规定“将金融机构的金融消费者保护水平和工作情况作为对其执行人民银行政策情况考核评价的重要指标，与综合执法检查紧密结合，根据各金融机构被投诉数量、实际侵权情况、投诉处理情况等进行计分和综合评价”，③而对于评价细则和评价后果却没有任何展开，这样的“细则”其可操作性令人担忧。另外，多数支行制定的实施办法中对维权中心调查工作的程序性规定有所缺失；再有，对维权中心的问责机制规定含糊，有的细则中根本就没有提及问责办法的问题。
⒉银监会、证监会及保监会。银监会、证监会及保监会（以下简称“三会”）是国务院直属的正部级事业单位。④国务院直属的正部级事业单位的定性表达了三层含义：⑤其一，国务院直属领导；其二，级别是正部级；其三，性质是事业单位。由国务院直属领导，而不是国务院组成部门，这种表述表明“三会”和国务院组成部门外交部、财政部等是有所区别的，暗含了一定的独立性。为了保障其监管权力的威慑力，将“三会”规定为正部级。而将“三会”定性为事业单位，是出于国务院精简机构改革的考虑。[3]事实上，“三会”具有明显的政府行政部门特征。根据《银行业监督管理法》，银监会的运行机制和行政机关没有实质性区别，职权由法律法规授权和国务院委托，其人员任命程序与其它政府部门相同，预算和财务来源都直接受制于国务院，带有十分明显的政府行政部门特征。
目前，“三会”都已设立了相应的金融消费者保护部门。2011年4月，保监会获批设立保险消费者权益保护局；①2011年5月，证监会获批设立投资者保护局；②2012年3月，银监会获批设立银行业消费者权益保护局。③快速、有效地处理好消费者的投诉是保障金融消费者权益的关键。至今，“三会”中只有保监会发布了消费者投诉管理办法：保监会2013年1月10日率先发布了《保险消费投诉处理管理办法（征求意见稿）》。征求意见稿将处理投诉中保监会、派出机构和保险机构的职责分工得非常明确，以此减少扯皮现象，减轻监管负担，提高投诉处理的效率。该征求意见稿对保险消费投诉的提出也有明确的规定：“保险消费者提出保险消费投诉，可以采取邮寄、传真、电子邮件等方式，也可以采取电话、面谈等方式。”另外，保险消费者提出保险消费投诉，应当提供投诉人的基本情况，被投诉人的基本情况，投诉请求、主要事实理由以及证明材料，投诉人的签名或者盖章。这样具体的规定使得投诉流程更加清晰，节省了投诉受理的时间。值得注意的是，征求意见稿中对受理时间的规定较具体：“保险消费投诉处理工作管理部门应当自收到完整投诉材料之日起7个工作日内，告知投诉人是否受理”，“对于事实清楚、争议情况简单的保险消费投诉，应当自受理之日起10个工作日内做出处理决定。”可见，保监会出台的征求意见稿对保险消费投诉处理职责的分工有着明确规定，为保护保险消费者权益做出了有益的尝试。
