浅析行政问责制的内涵及其理论基础
时间：2021-04-01 12:02:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：行政问责制作为现代政府强化责任与改善管理的一种制度创新，蕴涵着极为深刻的政治理论价值。但是，在我国政治领域推进的过程中，由于对行政问责制内涵认识的模糊性以及对其理论基础理解的主观随意性，致使一些原本致力于建设责任政府的政策安排反而偏离了行政问责制的内在诉求。因此，要构建责任政府、法治政府，就必须深刻理解行政问责制的丰富内涵及其理论基础。
关 键 词：行政问责制；内涵分析；理论基础
中图分类号：Ｄ９２２．１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０４－００２９－０４
收稿日期：２０１０－１２－３０
作者简介：刘伟锋（１９８１—），男，河南临颍人，平顶山市委党校讲师，研究方向为宪法与行政法学。
一、行政问责制的内涵分析
（一）行政问责制概念的界定
行政问责制的概念最初来源于西方国家关于责任政府的建设理论，是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发展起来的，设立这一制度的目的在于有效监督和制约行政主体的行政行为。在我国，现代意义上的行政问责制度从很大程度上说是一种舶来品。
国内学者对于行政问责制有着广义和狭义两个范畴的理解。广义上的理解认为行政问责制是公众对政府进行问责，对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。问责的主体是公众，“公众对政府做出的行政行为进行质疑”；［１］其对象是政府，“行政人员有义务就其与工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果”。［２］此范畴上的行政问责制非常宽泛，其内容几乎涵盖了与行政有关的所有方面。狭义上的理解认为行政问责制是行政系统对其干部进行的问责制度，“是对现任各级行政主要负责人在所辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或不能正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响或后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”［３］问责的主体主要是政府有关部门，对事件进行调查核实并由政府进行责任追究；其对象是各级行政主要负责人。此范畴上的行政问责制其实质是一种内部监督机制。一般认为，问责不应该仅仅局限于行政主要负责人，直接责任人员也应该属于问责对象。因此，以周亚越教授的观点为代表，将行政问责制的概念界定为“是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。”［４］
（二）行政问责制的内涵
概念的界定不可能穷尽行政问责制的全部含义，要想全面把握行政问责制的含义，可以从以下几个方面对其内涵进行分析。
⒈行政问责的主体。按照一般的划分，行政问责主体包括同体问责和异体问责。同体问责是指党政系统内的问责。在我国，同体问责的主要形式有：一是基于权属关系的内部问责，如主管部门的问责、上级对下级的问责；二是行政体系内的专门问责，如监察、审计问责；三是行政官员自身的问责，即道德问责、内心反省；四是党委问责。由于共产党是执政党，各级官员都是经过党组织推荐产生的，所以党组织的问责在本质上属于同体问责。［５］而异体问责是指党政系统以外的组织和个人依法对行政机关及其工作人员进行问责。其问责主要包括人大、司法机关、各民主党派、新闻媒体、公众等。从我国的实践来看，目前启动的问责制度基本上属于同体问责，而异体问责还相对滞后。
⒉行政问责的客体。行政问责的客体也称行政问责的对象，包括各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的各级政府首长及各职能部门的负责人。从这个意义上说，行政问责制赖以建立的逻辑基础乃是我国长期以来就一直沿用的首长负责制。但现在的主要问题是它与政府实际运作机制（民主集中制）之间存在矛盾。前者要求行政首长拥有指挥命令和监督下级的权力，他必须对自己职责范围内的过失承担责任；但后者就其本质而言，则是一种负责制。［６］由于我国目前缺乏科学的公务员职位分类体系，党政之间、各部门之间、各层级之间、领导的正副职之间、公务员之间的职权和职责划分还相对模糊，致使实际上对责任的追究十分困难。
⒊行政问责的范围。行政问责制作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓不履行法定职责，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责；所谓不正确履行法定职责，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。行政问责是全方位、多角度的问责，既要问大事，也要问小事；既要问安全事故频发的部门，也要问其他部门；既要问违法渎职、滥用职权，也要问无所作为；既要问经济领域，也要问政治和其他领域；既要问执行环节，也要问决策过程。然而，在我国目前的行政问责实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。
⒋行政问责的程序。行政问责的程序是指在进行行政问责过程中所应遵循的特定的时限和时序以及一定的方式和关系。它主要包括启动、调查、处理、追究、救济等环节。启动程序涉及启动的主体、时间、条件等；调查包括确立调查机关及其回避、调查方式等；处理是由相应的主体对问责事件进行判断并采取措施；追究是根据问责情形依规定向问责客体追究责任；救济是指为了避免错误，赋予问责客体相应的申辩程序等。在我国，不同的问责主体在进行行政问责的具体程序上存在着一定的差异。
⒌行政问责的后果。行政问责的后果是一个责任体系，是指问责客体在相应的问责情形下所应承担的责任形式。一般认为接受行政问责的政府及其公务员要承担四个不同层面的责任：“一是承担道义责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律责任，向相关法律规定负责。”［７］目前，我国行政问责制主要追究的是行政官员的行政责任，往往是以行政责任代替刑事责任，使责任者逃脱刑事制裁；或是以行政责任代替政治责任，降低对责任者的惩罚。
（三）行政问责制与相关概念的区别
在实践中，出现了诸如“责任追究制”、“引咎辞职”、“高官问责”、“党员干部问责”、“重大责任事故问责”等诸多与行政问责制相关的词语，要想深刻地理解行政问责制，还需认识其区别所在。
⒈行政问责制与行政过错责任追究制。行政过错责任追究制度是指行政机关、法定授权组织、行政委托组织、其他具有社会管理和公共服务职能组织的负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员因故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，造成行政行为违法或不当，并产生一定法律后果或危害后果，但尚未构成刑事责任的，将追究其行政责任的一项制度。行政过错责任追究制度是党的十五大提出的一项依法行政的重要举措，与行政问责制存在着一定的区别。行政过错责任属于行政责任的范畴，且行政责任并不是基于道义或约定而产生，而是由行政法律单方设定的，与民事、刑事责任相并列的一种独立的法律责任。它强调的是出现行政违法行为或行政不当行为后对于其责任的追究，属于一种惩罚性的机制。而行政问责制不仅要做到对责任人的惩罚，更重要的是通过这种机制的运行来做到惩前毖后、防范于未然，避免责任事故的再发生，是一种包含事前、事中和事后监督的全方位监督体系。
