突发性社会安全事件行政应急立法的思考
时间：2021-03-31 12:03:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]我国目前关于突发性社会安全事件的行政应急立法并不少,但却存在着很多问题,亟待完善。本文在分析突发性社会安全事件及其行政应急制度的基础上,通过考察我國当前的立法现状和不足,谈谈笔者对于完善我国突发性社会安全事件行政应急立法的建议。
[关键词]突发性社会安全事件;行政应急;应急预案
一、突发性社会安全事件行政应急的内涵
(一)突发性社会安全事件
突发性社会安全事件,是指由于故意的人为因素,造成或者可能造成全国或者一定区域人身和财产严重受到损害的非政治性突发事件。从严格意义上来讲,突发性社会安全事件并不是一个精确的法律概念,而只是一种同类现象的概括,而且随着社会的发展,它所概括的对象也会不断变化。目前它主要包括恐怖袭击、群体性冲突或暴力事件、经济安全事件、网络安全事件和涉外突发事件等。
(二)突发性社会安全事件行政应急
由于突发性社会安全事件具有严重的危害性,为了控制和消除危机,恢复正常的社会生活秩序和法律秩序,维护和平衡社会公共利益与公民合法权益, 那么有关部门就有必要针对这类事件依照一定程序采取相应的措施。然而,众所周知,行政应急具有非常态性,普通法律难以规范,而且又经常涉及到公民权利的限制,因此,为了保障人权和完善法制,我们就应该非常审慎和合理地针对突发性社会安全事件进行行政应急立法。通过这些立法,既赋予政府适当合法的行政应急权限以采取必要措施,保障及时有效处置突发事件,又要严格遵守行政法治的比例原则和基本人权保障原则,设定在应急状态下尤其是进一步发展到紧急状态下,公民权利、自由受损害的限度,最大限度地保护公民的权利与自由。
二、我国突发性社会安全事件行政应急立法的现状和不足
(一)我国突发性社会安全事件行政应急立法的现状
在我国,目前还没有专门针对突发性社会安全事件行政应急的系统立法,但是却有大量的法律法规和政府规章以及其他规范性法律文件规范突发性社会安全事件方面的行政应急。但是由于突发性社会安全事件行政应急立法的外延比较广,因此笔者在这里只是介绍一下与突发性社会安全事件行政应急直接内容相关的一些立法状况,而不再介绍一些间接相关的立法例如有关人权保障的一般内容规定的立法。具体内容如下:
1.《宪法》是我国的根本大法,其中直接有关突发性社会安全事件行政应急的有两条。第六十八条:(十九)决定全国总动员或者局部动员;(二十)决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。 第八十九条:(十六)依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。{1}
2.《突发事件应对法》。这部被学者们称为“非常态的基本法”中有许多关于突发性社会安全事件行政应急的条款,其重点集中在对于突发性社会安全事件的预防和控制方面。
3.《价格法》。其中关于规范突发性经济安全事件方面的行政应急,主要集中在第31条和第32条。第三十一条:当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时,国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧急措施。第三十二条:依照本法第三十条、第三十一条的规定实行干预措施、紧急措施的情形消除后,应当及时解除干预措施、紧急措施。
4.《戒严法》第2条规定:“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严。”
5.《国防法》第44条规定:“中华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时,国家依照宪法和法律规定,进行全国总动员或者局部动员。”
6.此外,《期货交易管理暂行条例》、国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》和一些省、市政府制定的预案如《吉林市突发社会安全事件应急预案》以及我国加入的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》等也在实践中规范着突发性社会安全事件方面的行政应急。
(二)我国突发性社会安全事件行政应急立法的不足
由上文可见,我国当前关于规范突发性社会安全事件行政应急制度的法律规范有很多,而且这些法律法规和其他规范性法律文件也确实对于应对突发性社会安全事件起了很大的指导和规范作用,但是从总体来说,还存在着很多不足之处,主要有以下几点:
1.立法过于分散繁复,而且不同立法之间存在不尽一致之处。在上述法律中,对于发生严重的突发社会安全事件时,有的使用的是“紧急状态”,而有的使用的是“应急状态”,而究竟二者有何区别和联系却未有提到。此外,在不同地区的应急预案中,我们也看到各地对突发性社会安全事件的范围及其应急措施更是出入很大,也许各地的实际情况有所不同,但这确实误导了很多人,我们甚至在一些媒体报道中看到有些人把社会事故灾难也看作突发性社会安全事件。
2.未能科学界定突发性社会安全事件的内涵及范围。《宪法》、《戒严法》和《国防法》等都没有界定突发性社会安全事件,就连人们寄希望甚大的《突发事件应对法》也没有做到。而在国家的总体预案以及各地预案中,我们也并不能清楚地看出突发性社会安全事件究竟是什么以及包含哪些范围,因为所有预案的一个共同特点是都采用了列举式来概括突发性社会安全事件,但却无法详尽。
3.对于突发性社会安全事件的预警级别划分及突发性社会安全事件的等级划分不够明确。《突发事件应对法》仅仅提到自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,而未能划分突发性社会安全事件的预警级别。而在《国家突发公共事件总体应急预案》中按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素对于突发性社会安全事件的等级划分由于这些内容的不确定性也不利于实践中的具体操作。
4.关于突发性社会安全事件行政应急措施的规定不够详备。在《突发事件应对法》中我们看到对于未发生的突发性社会安全事件的应急措施仅仅是“报告”,且不说没有一些必要的预防措施,甚至连“预警信息的发布”也没有。而对于已经发生的突发性社会安全事件,其措施的规定也基本只是限于对于群体性暴力和冲突事件的控制,而未能考虑到也不能实现对于恐怖袭击、经济安全事件和涉外突发社会安全事件等突发性社会安全事件的控制。{2}
5.对于突发性社会安全事件中人权的克减规定过于含糊。人权保护原则是目前理论界和实务界所共同认可的行政应急原则之一,这一原则要求依法增加公民公共负担和依法克减公民权利,尊重和保护人格尊严等基本人权,那么它也必然要求在相关行政应急立法中根据不同情形相应地增加公民义务和克减公民权利。但是我国当前关于突发性社会安全事件的立法却都未能做到这一点,有的甚至都没有提到,而即使提到也只是作为一种抽象性的原则规定,这是非常不利于切实保护人权的。
6.忽略了突发性社会安全事件的行政应急程序。虽然行政应急法的一个显著特点是执行程序简化,但这并不是说不要程序,依法行政的一个重要要求就是程序法定,因此,应对突发性社会安全事件也要有并遵守相应的应急程序。但是在我国当前的相关突发性社会安全事件应急立法中,这一点却被严重地忽略了。
三、完善我国突发性社会安全事件行政应急立法的建议
我国当前对于突发性社会安全事件的立法现状存在着诸多问题,这种状况不利于有关机关依据法律快速有效开展相应应急措施,不利于发挥公民及法人在突发性社会安全事件中的积极作用,也不利于行政应急中的人权保护,因此,必须进行完善,笔者针对这种现状,提出以下几点建议:
