浅析土地资源可持续发展法律制度的建立与完善
时间：2021-03-24 20:14:53 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]原有观念指导下的不完善的土地法律制度在土地规划、土地用途管制、耕地保护等方面存在缺陷,在土地资源利用和保护实践中暴露出了诸多问题。针对我国土地法律制度的现状,笔者建议以可持续发展为指导,制定统一的土地法;设立公权与私权互动以及集约用地和节约用地的土地利用法律制度。
[关键词]土地资源;缺陷;制度;可持续发展
[中图分类号]D92 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)15-0143-02
1 土地资源可持续发展的理论提出及发展
土地可持续利用的思想,是1990年在新德里由印度农业研究会、美国农业部和美国Rodale研究所共同组织的首次国际土地持续利用系统研讨会上正式提出的,其后分别于1991年9月在泰国清迈(Chiang Rai)举行了“发展中国家持续土地利用评价国际研讨会”和1993年6月在加拿大Lethbridge大学举行了“21世纪持续土地管理国际学术讨论会”,都强调了土地持续利用评价指标的建立,许多学者从自然、环境、经济和社会等各个方面探讨了土地可持续利用评价的指标和方法。1993年联合国粮农组织颁布了《可持续土地利用管理评价大纲》,将土地的自然、经济和社会因素结合起来,提出以生产性、安全性、保护性、可行性和可接受性作为土地可持续利用的评价标准。
国内研究则以定性理论探讨为主,魏杰认为“所谓可持续利用,从经济学的角度讲,是指土地不断地被高效益使用,它包括两个方面:从外延讲,要从总量一定的土地上产出尽可能多的工业效益和农业效益;从内涵上讲,尽量延长土地持续使用周期,不使其使用中断。土地可持续利用实际上是从新的角度讲土地资源的更好、更有效地利用”。郝晋民则认为土地资源可持续利用就是“作为生态系统的功能(生物产品的生产、环境保护和生物及基因资源)和人类直接联系的非农利用功能(人类生产及生活的空间、提供生产资料、人类文化遗产、名胜古迹)在生态系统、生态经济系统和区域空间中的协调”。中国人民大学的周珂教授在《论土地使用权出让制度和可持续发展战略》一文中,对我国现有的土地资源可持续利用法律制度做了总结,我国政府于1994年制定的《中国21世纪议程》第14章对自然资源保护与可持续利用做出规定,指出“以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平,并保持可持续增长,是具有中国特色的可持续发展战略选择”。
2 我国现行的土地法律制度及其缺陷
我国现行的土地资源保护与土地管理相关法律法规从《宪法》的有关规定,到《土地管理法》、《物权法》以及行政法规、规章,到各地的地方性法规、最高院的司法解释等,构成了一个行政管理方面相对完整而又略显凌乱,环境与资源保护方面相对不足的法律体系。在宪法层面,我国现行《宪法》在第九条、第十条分别对国有土地和集体土地的范围、土地征收、征用与补偿、土地使用权流转等根本性问题作出了规定,确定了我国的土地公有制体系及土地使用权流转的框架;在法律层面,《物权法》对土地的国家与集体两级所有权制度以及相关的土地使用权登记、流转制度作出了具体规定;而最主要的当属《土地管理法》,从土地资源综合利用的角度,对土地资源的规划、用途管制、耕地保护等方面进行了操作性的规定,是我国目前土地管理的主要法律依据。此外,在我国现行的其他法律如《民法通则》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《矿产资源法》中,也零散地存在一些关于土地资源保护与利用的规定。国务院及其下属部委制定的行政法规及规章等,如《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》、《土地违法案件处理暂行办法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》等,与各地制定的地方性法规,如《北京市实施城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《上海市国有土地租赁暂行办法》等一起,构成了我国土地资源保护与管理最贴近现实、最具有可操作性的规则体系,也是各地进行土地管理工作最直接的依据。除了上述立法体系构建的规则之外,最高人民法院就土地相关法律作出了众多的解释文件,从司法角度解决了相关法律在实施过程中的疑难问题,对于我国土地资源保护与管理法律体系的完善有着重要作用。
我国的土地法律制度随着经济的发展与变化进行了相应的调整,并取得了相当不错的成绩,其中土地使用管制法律制度是土地法领域的核心研究范畴,我国的土地管制法律制度是目前世界上最严格的土地管理制度。但由于法律制度的不完善、立法的粗疏和保护与发展的矛盾等以及诸多原因,我国土地资源的可持续利用遇到了极大的挑战与困难。
在土地利用规划制度方面,由于城市总体规划、村镇规划应当与土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模相符合,但是,由于城市规划、村镇规划的规划期限与土地利用总体规划的规划期限不一致,城市规划的规划年限是到2020年止,而土地利用总体规划的规划年限是到2010年止,从而导致城镇规划的建设用地一般都大于土地利用总体规划中确定的城市、村庄、集镇建设用地规模,加大了土地利用总体规划的实施难度,出现规划经常性的修编或调整,使规划的权威性、严肃性大打折扣。
我国土地用途管制制度实行近十年来,在保护耕地、控制建设用地规模等方面发挥了积极显著的作用,但土地用途管制也暴露出了一些缺陷:第一,目前,我国土地用途管制的法律制度规范不够完善,缺乏可操作性,在土地用途管制分区的划分和管制规则的制定、修订、审批、实施等管理环节未从法律上作出具体规定,只有县级土地利用总体规划规程,没有其他级别的土地利用总体规划规程,而且各级规划分工不明确。第二,我国的土地管制制度单一,侧重农转用管制,在重视数量管制的同时,却忽略了对土地利用效率和效益的管制。第三,各级规划的分工不明确,缺乏统筹协调。
耕地保护的法律规范表现为法律后果缺漏或过于简单,尤其是侧重于“治患于已然”的耕地占用补偿制度。耕地占用补偿制度是对耕地保护、保持耕地总量动态平衡最具有直接效力的制度,但是,该制度仅仅对占用耕地的单位和省、自治区、直辖市的垦地补偿义务做了规定,至于在未能履行法定义务的情况下,应当承担怎样的法律责任,却没有任何相关的规定,这种只有假定的行为模式,没有法律后果的法律规范,实质上已经失去了强制执行性,不仅使立法的预期目的难以实现,而且削弱了法律的威慑力,影响了法律的权威。农村集体土地所有权主体的法律规定模糊不清,根据《土地管理法》第十条的规定,农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理,具体而言,农村集体经济组织和村民委员会是怎样的关系,是并列关系还是从属关系?由于集体土地所有权主体不明确,导致村级干部滥用权力,擅自行使土地所有权,侵害农民土地利益的情况也时有发生。
3 完善土地法律制度,促进土地资源的可持续利用和发展
3.1 以科学发展观为指导,制定统一的土地资源保护法
在我国以往的土地立法中,单纯强调对土地资源的利用,而忽视对生态环境的保护,实际上,只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下,才能取得预期的社会、经济效益。因此,在我国土地法制建设中,应当以可持续发展战略为导向,逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线,到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。目前中国还没有一部统一的《土地法》,无论土地管理还是土地立法,这是由于种种历史原因形成的,往往按照部门立法、部门管理,形成了部门分割的立法体系。这种体制破坏了立法的统一性,也破坏了管理的有效性。我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系为特征的公法范畴,它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理,而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整,缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言,现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。因此,应当积极创造条件,以可持续发展观为指导制定我国的《土地法》或《土地法典》,全面调整各种国土资源开发整治活动,作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。
3.2 建立公权与私权互动机制,实现土地的经济价值和生态价值的共赢
由于目前土地经济价值实现主要还是依靠政府主导和推动,而政府本身就是土地经济价值实现过程中的利益分配主体和既得利益主体,政府在对土地经济价值追求过程中很有可能出于自身的经济利益偏好而非理性地选择将土地生态价值边缘化,尤其当前政府或政府部分参与立法并能完整显示部门或局部利益偏好的情况下,政府完全有可能利用行政立法权设租或寻租。
3.3 协调土地规划制度,坚持节约用地和集约用地
在综合利用国土资源过程中,要坚持服从全国土地总体规划和区域国土规划及社会长远规划的指导,加强同其他规划、政策相协调,土地规划与环境规划、国土规划、农业规划、江河流域规划、城市规划、交通规划、水利规划、农业保护规划等以及经济、社会发展政策有密不可分的联系,同时有着不少相似性、相容性和相关性,要很好地将它们结合起来实施,避免相互之间产生矛盾。只有在国土规划和社会长远规划指导下进行安排和部署,才能保证土地利用的计划性和目的性,才能使土地的开发利用在统一规划下,统筹兼顾、全面安排、扬长避短、因地制宜,发挥各地区优势。土地节约和集约利用土地是解决土地供需矛盾的出路所在,开展节约和集约用地研究,要坚持“循环利用,效率优先”的原则,以保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会为目标,从用地规模、结构和时序等方面,提出调控和配置各类用地的目标及政策。
