市场准入负面清单的印度尼西亚经验,及其启示
时间：2021-03-02 08:01:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要：1989年至今，印度尼西亚已发布并修改其投资负面清单十余次。作为外商投资和国内投资通用的市场准入负面清单，印度尼西亚投资负面清单真正实现了投资的“非禁即入”，并具有法律地位明確、列表编制清晰明了等特点。印度尼西亚投资负面清单发展的经验和教训对我国市场准入负面清单发展具有以下启示：列入清单的事项应仅限于投资经营事项，限制措施应针对投资经营行为；为实现“非禁即入”，有必要将外商投资负面清单并入市场准入负面清单；市场准入负面清单应由国务院以行政法规形式发布；应通过公众参与等多种方式提高清单完整性；清单编制应按照国民经济行业分类逐级进行，并列明相应代码；清单的发布时间和修改周期宜早作安排。
关键词：市场准入负面清单印度尼西亚清单制定与发布投资贸易行为
2015年，《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》 〔1 〕发布。2016年，国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单草案（试点版）》，先行在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试点，并要求试点地区省级人民政府提出拟试行市场准入负面清单制度的方案，报国务院批准后实施。〔2 〕2017年，党的十九大报告对全面深化改革作出了全面部署，其中一项重要任务是全面实施市场准入负面清单制度。〔3 〕至此，党的十八届三中全会提出的市场准入负面清单制度将进入全面实施期。作为党的十八届三中全会提出的建立公平开放透明的市场规则的重要举措，实行市场准入负面清单制度的重要意义自不待言。其中，市场准入负面清单的制定和发布是实行该制度的基础性工作。面对这一基础性工作，我们至少需要回答以下问题：市场准入负面清单应由谁制定并发布？清单应包括哪些内容？清单内容应如何具体编排？修改周期应如何安排？但从目前已有研究和实践来看，这些问题还都有待讨论。
他山之石，或可攻玉。从世界范围来看，美国、英国、加拿大、澳大利亚等国并无与我国性质相似的市场准入负面清单。值得关注的是，“一带一路”沿线国家印度尼西亚早在1989年就已颁布实施针对外商投资和国内投资通用的投资负面清单，至今已修改并发布十余次。印度尼西亚投资负面清单虽然没有被冠以市场准入负面清单之名，但其性质完全是一份更为全面的市场准入负面清单。印度尼西亚投资负面清单发展的经验和教训，可能对我国市场准入负面清单的制定和完善具有直接的参考和借鉴意义。
一、印度尼西亚投资负面清单模式之考察
（一）从正面清单到负面清单
1989年，印度尼西亚投资准入管理实现了从正面清单模式向负面清单模式的转向。早在20世纪70年代，印度尼西亚投资协调委员会（BKPM）就已颁布优先投资清单，对投资实施正面清单管理模式。〔4 〕1989年，印度尼西亚废止1987年颁布的优先投资清单，颁布实施《禁止投资行业清单》。〔5 〕《禁止投资行业清单》的实施标志着印度尼西亚对投资准入管理从正面清单模式转变为负面清单模式。其后的1991年、1992年、1993年、1995年、1998年、2000年、2007年、2010年、2014年、2016年，印度尼西亚先后对投资负面清单进行了多次修改。其中，2000年修改后的负面清单的名称更改为《禁止和限制投资行业》，2007年修改后的负面清单的名称则更改为《禁止和限制投资行业清单》。〔6 〕依据印度尼西亚《2007年投资法》第1条的规定，“行业”是指“经济领域中生产产品或提供服务的全部经营活动”，“投资”是指“所有投资活动”。〔7 〕依据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，我国市场准入负面清单列出的为“禁止和限制投资的行业、领域、业务等”。两相对比，如不考虑我们已将针对外商投资准入的特别管理措施纳入外商投资负面清单，则印度尼西亚投资负面清单与我国市场准入负面清单所列事项应并无二致。
相对于正面清单模式，印度尼西亚投资负面清单模式得到了外界的高度评价。1989年第1版负面清单颁布后，有外国观察者就认为，负面清单替代了原来冗长而又令投资者困惑的正面清单，值得称赞。〔8 〕经合组织（OECD）2011年发布的研究报告也认为，相对于正面清单模式，负面清单模式极大地增强了印度尼西亚投资法规的透明度，特别是消除了法规之间的重叠部分，并对原来含糊不清或有待解释的部分进行了澄清。〔9 〕
（二）投资负面清单的制定
印度尼西亚投资负面清单由总统制定发布。在《2007年投资法》颁布之前，并没有任何印度尼西亚法律规定负面清单制度。2007年前的每一版投资负面清单的序言中尽管列明《1945年宪法》第4条第1款、《1967年外国投资法》和《1968年国内投资法》等法律为其制定的主要依据，但这些法律中并没有条款涉及负面清单。〔10 〕2007年，印度尼西亚颁布《2007年投资法》，将外商投资和国内投资一并纳入该法规范范围，并废止《1967年外国投资法》和《1968年国内投资法》。《2007年投资法》第12条第1款明确规定：“除被宣告为禁止或者限制开放之经营行业或者领域之外，所有经营行业或者领域均向投资开放。”它首次以法律形式明确规定了投资负面清单管理模式。该法第12条第4款还规定：“宣告为禁止或者限制开放之经营行业的标准和要求及其清单由总统条例规定。”
依据《2007年投资法》第12条第4款，印度尼西亚2007年总统条例第76号颁布《负面清单的制定标准和要求》。〔11 〕《负面清单的制定标准和要求》第5条和第6条规定了负面清单制定的五个原则：简洁原则（清单应简洁明了，禁止和限制投资行业的范围应有限）、遵守国际协议和承诺原则、透明原则（清单应清楚、详尽，不应导致多重解释）、法律确定性原则（非经总统条例不得更改）、市场统一原则（在印度尼西亚境内不得妨碍货物、服务、资本、人力和信息的流动）。
印度尼西亚投资负面清单的制定过程充分体现了行政主导原则。依据《负面清单的制定标准和要求》第17条，印度尼西亚经济协调事务部（KKBP）负责负面清单起草工作，并应成立专门小组对负面清单进行评估、评价以及起草和修改。政府各相关部门和机构应当就禁止和限制投资行业事项向经济协调事务部提出建议和意见。该条同时也规定，应当基于经济发展和国家利益，依据评估结果和投资者反馈等，对负面清单进行定期评估和修改。除《2007年投资法》《矿产和煤炭法》和《电力法》等少量单行法律明确规定外，印度尼西亚法律对禁止投资行业和限制投资行业并没有过多规定。因此，印度尼西亚投资负面清单中禁止和限制投资行业主要是由总统依据《2007年投资法》第12条第3款和第5款规定的原则性标准确定。〔12 〕
