论欧盟收紧外资安全审查中我国“走出去”企业权益的保护
时间：2021-03-02 08:01:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：外资国家安全审查制度是阻止外资进入东道国的一个隐形壁垒。近几年，欧盟开始通过外资安全审查收紧投资市场，呈现出审查范围扩大，审查过程泛政治化的特点，使中国并购之路更加艰难。考虑到欧盟收紧投资市场的趋势，以及外资国家安全审查行为司法可豁免性的特点，我国需要从政府角度完善本国外资安全审查制度并积极与欧盟在BIT的谈判中寻求救济的机制；从企业的角度做在投资前做好尽职调查、合理预估风险两个方面双管齐下，为我国“走出去”战略顺利实施和境外投资企业的合法权益保护保驾护航。
关键词：欧盟；国家安全审查；投资保护主义；境外投资；保护
中图分类号：D922.295 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0054-02
作者简介：周瑞青（1991-），女，汉族，河南周口人，西南政法大学，2016级国际法硕士研究生，研究方向：国际经济法。
随着2012年“一带一路”倡议实施，我国积极鼓励企业“走出去”，并为此颁布了一些列的鼓励海外投资的政策和措施。从大型国企到中小型企业都加快走出去的步伐，对外投资的大军愈加壮大。然而机遇与风险并存，欧盟最为中国最大的贸易伙伴之一，一直以来都秉持着自由开放市场的态度，除了涉及到国防、军事等一些传统国家安全的重点行业，欧盟国家几乎实施完全开放的市场。欧盟已经开始加速对外资国家安全审查的步伐，收缩外资开放的政策趋势。这种情况下，中国“走出去”企业，尤其遭遇审查“特殊待遇”的国企在对外投资并购中将面临着更多更大的风险和困难。
一、欧盟外资安全审查的发展趋势分析
外资并购国家安全审查制度始于美国，是指东道国为了维护本国的安全，可以对进入本国进行投资交易的企业进行安全审查，做出批准或否的决定。欧盟一些成員国家例如德国、法国、英国等国开始效仿美国在国内和欧盟层面同时完善外资国家安全审查制度收紧外资政策。但是各国外资国家安全审查制度总体呈现出不成熟、碎片化、不完善的特点。同时，相比反垄断审查的标准，安全审查具有极大的模糊性、审查机构自由裁量权无限制性。
分析《欧盟统一外资安全审查框架建议》的重要内容和近两年来德国、英国等主要的欧盟成员国家的外资安全审查政策走向，不难发现，欧盟区域外资安全审查制度呈现出以下趋势：
第一，扩大对“国家安全”的解释，扩大安全审查的范围。根据《欧盟统一外资安全审查框架建议》规定，若欧盟委员会认为某项境外投资可能影响安全或公共秩序，则其有权向相关成员国发出与该交易有关的“意见”（“opinion”），该成员国应充分考虑欧盟委员会的“意见”，若其不同意欧盟委员会的“意见”，则该成员国应向欧盟委员会说明理由。
第二，程序上加大了审查力度，赋予了东道国政府和审查机关更大的权利。就《欧盟统一外资安全审查框架建议》第8条合作机制部分，赋予了东道国之外的成员国和欧盟委员会就一项投资交易提出外资国家安全审查的权利，而且投资东道国在进行审查中必须考虑提出者的意见。2017年10月，英国也通过“国家安全和基础设施投资审查”提案改变以往仅通过自愿申报审查的规定，增加了政府主动审查及介入的权力。
第三，突破传统安全领域，特别关注关键经济领域的交易。《欧盟统一外资安全审查框架建议》第4条，特别强调了核心基础设施和核心技术，例如能源、交通、电信、人工智能、机器人、半导体等。同时英国“国家安全和基础设施投资审查”提案及德国新修订的《德国对外经济条例》都在修正案中特别提到关键技术和基础设施领域的外资并购审查问题，英国甚至在提案中规定，如果外商投资涉及的英国企业属于关键技术领域，且“具有至关重要功能”则对该投资实行强制申报制度。可见，欧盟越来越重视关键经济领域中的非传统安全问题。
二、欧盟收紧的外资政策对我国企业“走出去”的影响
第一，对国有企业的“特别待遇”，使国有企业“走出去”更加的困难。无论在《欧盟统一外资安全审查框架建议》中还是在《德国对外经济条例》及英国的“国家安全和基础设施投资审查”提案中，审查的项目都特别针对中国国有企业的外资并购。他们担心中国国有企业的政府背景深厚，母国政府可能暗藏政治意图，威胁其东道国的国家安全，因此国有企业是其审查的主要对象。
第二，中国企业对欧盟的海外投资面临“政治因素”的制约。对于“国家安全”的界定，欧盟各国存在着不同的标准，并且对判定一项在其明确规定的投资范围之外的外国投资交易是否对本国国家安全造成影响保留了一部分权力，这就导致东道国在对外国投资进行国家安全审查时，会结合“政治因素”来考量。由于中国在全球次贷危机中的出色表现和强劲的经济增长，使得中国企业在海外投资过程中遭受国家安全审查时往往扩大到考量某些“政治因素”例如福建宏芯集团收购德国爱思强项目，该收购在最初已经获得了德国经济部的批准，但由于后来美国插手宣扬其国家安全威胁性，欧盟后来再次撤销批准。
第三，阻断了中国企业通过在欧盟并购获得先进技术的途径。2013年《中国对欧盟境外投资报告》中指出，中国投资者在欧盟投资主要涉及的部门包括：通信设备和服务、工业机械、设备、可再生能源等，这说明多数企业具有一定获得先进技术的目的。而欧盟将经济利益安全扩大到“国家安全”的范围，将关键技术领域列为审查主要范围的做法，使得我国获得先进技术促进本国行业发展的目的落空。
三、中国应对欧盟外国投资国家安全审查制度的策略建议
第一，完善我国的外资国家安全审查制度形成制度上的制衡。欧盟进一步收缩投资市场开放政策的原因之一就是，欧盟认为中国没有提供一个对等的开放市场。德国联邦经济部长Brigitte Zypries说：“中国投资者更专注于德国甚至欧洲的高科技企业，而且中国在本国的许多领域内对欧洲的投资者也有限制，这对欧洲的投资者是非常不公平的。”[1]我国目前的外资安全审查制度存在法律效力层次低、碎片化等问题和缺陷，还不能够保障完全开放市场下我国的安全[2]。同时这也是中欧双边投资协定谈判过程中，在负面清单加国民待遇的问题上难以达成一致的根本原因之一[3]。对此，应该从以下几方面进一步完善《外国投资法（草案）》：提高法律效力级别；提高审查程序的透明度；完善审查机构的职责分工问题；特别是在外资国家安全审查中投资者救济途径，建议设置司法审查的救济路径。
第二，通过中欧BIT细化根本安全例外条款，开辟“走出去”企业在境外投资中权益的维护之路。“国家安全”是一国之根本，避免“安全困境”，在博弈过程中，通过双边投资条约的谈判实现投资东道国和投资者双方利益的平衡，才是“命运共同体”实现共同安全的最终选择[4]。
第三，“走出去”企业一定要在并购前做好尽职调查、风险评估和充分的准备。从上述分析可知，欧盟严格审查的行业非传统安全领域，尤其是关键技术和关键基础设施领域。因此，对于从事此领域并购业务的企业要尤其密切关注其东道国相关的外资国家安全审查制度的具体规定，做到知己知彼。其次，做好前期的风险评估和尽职调查。最后，准备充足的材料主动申请安审，以防交易完成后遭遇更大的损失。例如宏芯基金在审查中没有及时准备有力资料，论证此次商业合作活动的纯粹性，而是任由美国插手对收购项目赋予过多政治解读，最终导致收购失败。
[ 参 考 文 献 ]
[1]王颖.德国带头要求欧盟限制外国投资，这些领域躺枪[EB/OL].http：//edu.sina.com.cn/a/2017-08-25/doc-ifykkfas7796776.shtml，2017-12-15.
[2]漆彤.外资国家安全审查立法中的若干重要问题[J].立法，2015（5）.
[3]江清云.中欧双边投资协定谈判的现状、问题和应对[J].德国研究，2014（4）.
[4]王学军.西方国际关系理论范式下国家安全研究[J].当代亚太，2007（9）.
