煤炭资源就地转化中的法律问题研究

时间：2021-02-11 12:01:40　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：当前我国煤炭生产与煤炭消费均居世界前列，这是由我国自然资源的构成决定的。在未来很长的一段时间内，煤炭产业依旧是我国的支柱性能源产业。随着供给侧改革势头的日益强劲，国家先后出台了不少有利于煤炭产业发展的政策。通过煤炭能源结构调整，延长煤炭产业链，提高煤炭产业链附加值，实现能源就地转化。此举在很大的程度上促进了煤炭产业的复苏，给多年处于疲软状态的煤炭经济注入了一支强心针。在供给侧改革的大背景下，坚持以发展为中心，通过去产能、调结构等手段促进煤炭产业平稳发展，将成为我国这一阶段能源工作的重中之重。
　　关键词：煤炭能源；就地转化；产业结构调整；法律问题
　　中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）08-0070-05
　　煤炭资源就地转化是指煤炭产地根据国家的能源战略和自身的资源禀赋，在煤炭开发之后，就地延长能源产业链，以提高本地能源的产业附加值。尽可能地把本地能源优势转化为产业优势、经济优势、竞争优势和发展优势，实现本地能源清洁、高效和可持续利用的资源利用方式[1]。通过这种方式，能源将被高效利用，总目标是实现能源利用的最大化。在去年出台的《煤炭工业发展“十三五”规划》中，再一次强调了煤炭能源产业的就地转化，并对各地实现煤炭产业就地转化工作提出了新要求。
　　煤炭能源就地转化是当前煤炭行业的重点工作，但是该政策在地方的执行上（主要是2010年以前，本文主要是以这个时间为节点的研究）却存在各种困难，这主要是因为国家政策与各省利益诉求之间存在着冲突。国家能源开发战略的重点集中在西部省份，因为西部省份有着其他省份无可比拟的能源储备。然而这些能源大省却不希望自家的资源流入其他地区，故而采用种种违反法律规定的行政手段强行将煤炭就地转化带来的附加值留于省内，这就是根本问题所在。在煤炭产业“十一五”规划中，将陕西、山西、内蒙古、宁夏4个煤炭能源大省定位为煤炭净调出区，但是这些省却希望能将煤炭就地转化产生的附加值留在省内，不希望再单纯依靠卖煤炭为生。因此，这些煤炭能源大省为了实现本地利益最大化，在执行中央政策时，采取了许多违法违规的行为。4个产煤大省违法乱收费现象已经十分普遍了，运煤炭出境管理费、煤炭资源开发补偿费、环境治理补偿费、采空区治理费、煤炭运销管理费、IC卡费、中煤规费、标识卡费等等各种名目繁杂的费用屡禁不止[2]。此外，个别省份违反法律规定私设煤炭行业前置性许可，以此来限制外地煤炭进入本地市场，实行煤炭产业地方保护主义、限制与外省企业的兼并重组、煤炭优先本地供应等措施在各个地方屡见不鲜。
　　一、乱收费问题严重
　　地方政府通过行政手段，强行将实行煤炭就地转化带来的经济利益留在地方，这已经成为制约煤炭产业发展的大问题。一些煤炭大省私设各种各样的煤炭收费名目，行政机关为实现自身利益，不顾上位法规定，制定多种违法违规的收费标准。在执法的过程中，超越权限执法、程序不当等情况更是屡见不鲜。一些地方政府为谋取局部利益，对煤炭企业多罚重罚已成为行业的潜规则。这不仅严重侵害了企业与个人的财产权益，也践踏了法治法治国家的尊严。乱收费现象不仅存在于煤炭这一个行业当中，在其他行业也普遍存在。自改革开放以来，我国就致力于减少乱收费现象，各种政策陆续出台，通过督促各个省份清理不当收费、清费立税等种种措施治理乱收费问题。在国家的强制干预下，乱收费现象确实有所减少，但是在一些地方，尤其是基层政府，乱收费现象依旧存在，并未得到有效控制。扩大收费范围、巧设收费名目、收费信息不公开、私自提高收费金额、收费程序违规、不合理收费、搭便车收费等现象层出不穷。
　　新疆维吾尔自治区为实现本省区域经济利益，采取了一系列违法政策。以实现煤炭资源就地转化为借口，对煤炭企业征收高额的地方经济发展费。新疆政府以发展本区经济为理由，要求凡是在本省行政区域内经营煤炭的企业，全额向政府缴纳地方经济发展费，出台的管理办法对具体征收方法有着详细规定。在年度清算完用于实现煤炭资源就地转化的具体数量后，根据最后清算出来的实际数量将一定比例的经济发展费返还给煤炭企业。自治区煤炭资源地方发的煤炭资源地方经济发展费，地（州、市）按照不低于50%的比例专项补助资源所在县（市）。专项补助各地（州、市）自行确定。这种情况不只发生在新疆一个省份，各省出台的违规涉煤收费种类繁多。陕西省作为煤炭资源大省，也对煤炭企业征收多种费用，如资源开发补偿费、IC卡费等没有法律依据的收费项目。此外，为了本地区的利益，将本省资源留在本省、用于本省，限制外省煤炭企业进入，陕西省还设立了诸如煤炭运销管理费、煤炭出境管理费等多种限制煤炭流出的收费项目。类似此种收费不是个别现象，在各个能源大省早已成为常态。
　　党中央国务院非常重视治理行政乱收费的现象，三令五申限制乱收费，并把乱收费作为反腐败斗争的重要内容，要求各地严惩违法违规者。国务院不止一次发文，为促进煤炭产业能够平稳运行，督促各地方政府取缔各种巧立名目的乱收费，加快清费立税。各地方政府也响应国家政策，加大力度清理地方的违规乱收费问题，但是在执行中依旧存在许多问题，各地政府阳奉阴违，法律水平低下，经常是“光见打雷不见下雨”，使得乱收费现象依旧猖獗。
　　当前我国的乱收费现象之所以如此严重，大都是地方政府为了自己的经济利益诉求而采取违法违规行为所致。在国家的大力整治下，各能源大省已经取消了许多煤炭行业的收费项目，但是由于各地方政府法律水平有限，加之利益的驱使，使得煤炭行业的乱收费现象依旧屡禁不止。关于行政收费项目，根据国家规定只能由省级以上政府及其财政、价格主管部门来审批，省以下地方政府和部门无权审批行政收费项目。但是近年来，省级以下地方政府和有关部门擅自设立的收费项目数不胜数。同时，一些地方政府还根据有关规定在向煤炭企业征收费用时，利用手中的行政职权替其他单位、部门或社会团体违法代收其他费用[3]。在国家大力制止煤炭行业的乱收费现象时，一些地方政府却阳奉阴违，顶风作案，私设多种收费名目，至于搭便车收费等行为更是屡禁不止。法律对收费项目及收费的标准有着明确规定，对于设立收费名目及收费标准的主体级别更是明确做出了规定，即国家及省级。而地方政府必须不打折扣地执行，并且在具体执行过程中必须按照标准进行，不可私自提高收费金额、简化收费程序，更不得擅自设立收费名目。从这个层面上来看，地方政府的此种做法是绝对违法的。另外，行政机关的违法乱收费已经成为某些机构养人的渠道，而这种现象已经成为大家心照不宣的“公开秘密”。目前，地方上许多事业单位由于没有财政拨款的支持，又存在许多编制外的冗员，使得行政机关只能运用手中职权违法收取费用，以补偿下属事业单位的财政亏空。有些地方政府甚至将本该属于违法的乱收费行为作为考察评定员工的重要指标，根据收费的多少来考察工作人员的业绩与能力，这就使得地方上的工作人员在乱收费问题上更加猖獗，更加有恃无恐。再加上地方官员法律意识淡薄，地方保护主义倾向严重，政府缺乏大局意识，目光短浅，片面追求区域经济利益，导致乱收费问题成为难以根除顽疾。这对于落实国家清费立税的政策十分不利，也极大地影响了煤炭经济的平穩运行。

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