【关于社保基金信息披露问题的探析】基金信息披露
时间：2020-03-26 07:18:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：改革开放三十多年来，我国经济、社会建设取得了飞速发展，国内生产总值突破6万亿美元，超过日本一越成为全球第二经济大国。与国计民生密切相关的社会保障事业也有了很大的改观。截至2005年底，我国各项社保基金的规模已达到18435亿元，是2000年的三倍，超过GDP的10%。但社保问题依然层出不穷，令人堪忧，尤其是社保基金的信息披露制度不健全、违规操作、监管缺位等突出问题。因此建立完善的社保监督体系及社保基金信息披露系统就成为急需解决的问题，也只有社保基金的运营走向阳光，保持高度透明，才能有效防治社保基金问题的发生。
关键词：社保基金；监管；信息披露；供给与需求
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-135-03
我国社会保障制度实行的是“社会统筹与个人账户相结合”的模式，形成统筹账户这一共有产权。共有产权保护不力，产生了很大的政策漏洞。据审计，1996年养老保险基金被挤占、挪用、滥用及损失达92亿元，1998年5-8月，劳动与社会保障部、国家审计署、国家财政部对社保基金运行情况调查表明：1986-1997年，全国有上百亿社保基金被违规使用。截至2003年底，共追回违规使用的社保基金170亿元，尚有20余亿元未能被追回。到2008年，我国社保基金累计结余15176亿元。如何把这份“养命钱”保管好？建立完善的社保监督体系以及社保信息披露系统可以让我们的“养命钱”真正安全有保证。
一、社保基金现状与分析
2000年，政府决定由全国社会保障基金理事会负责全国社会保险基金管理，按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定的程序和条件实施市场化运营。按照《中华人民共和国会计法》和《财务会计报告条例》，依据社保基金特有的性质，社会保障基金理事会至少每年将基金的管理和运营信息向被保险人进行充分披露一次，使被保险人了解社保基金的收入、运用、管理和给付等具体情况。但现实情况却远没有达到政府规定的要求。中国社会保险基金理事会遵循“预算会计报表”的理论要求，通过资产负债表、收入支出表、附表及会计报表和收支情况说明书等来披露财务信息，但仍存在信息不充分、专业性过强、不易于理解、披露渠道过窄等问题。
1.社会保险基金会计核算制度本身的缺陷影响了财务信息的可信度。目前，我国社会保险基金采用预算会计核算体系，以收付实现制为基础。而正是由于是在收付实现制为基本前提下，才造成以下这些具体问题。以基金的进出情况为核算基金的收入、支出原则的收付实现制无法反映基金的的收支与当期损益全貌，对社保基金也不能准确进行财务信息的纰漏，由于缺乏对基金收支和当期损益全貌的即时反映，容易造成管理漏洞，给违规行为创造了可乘之机，致使大量违规挤占挪用基金案件的发生，严重损害社保基金所有人的合法权益。
2.社会保险基金采用收付实现制虽然能够真实客观记录现金流量，但对资本性支出和经常性指出去不能区分。作为费用核销或在往来项目核算，预算报表也不包括此类支出的服务年限和使用价值等信息，主体资源的存量也无法反映出来，从而引起的是社会保险基金的数量信息基金规模信息失真，财务管理效率也大大降低。由于社保基金财务信息的失真与错误，建立在这样的财务基金基础上的管理决策和经济决策也就缺乏了科学性。
3.社保基金的收付实现制着眼于短期而不注重提前考虑未来的担保、许诺及其他有关因素，伴随而来的隐性债务的大量积累，容易给政府和社会公众造成盲目乐观的预期，影响经济、社会的稳定。与此同时，以资金进出作为会计确认、核算唯一依据的收付实现制，造成收入成本在不同会计期间的不稳定，容易给财务信息使用者带来难度，使其无法真确评估当期损益及对不同会计期间的财务成果进行比较衡量。正是在收入实现制的前提下，才极易人为调节财务信息创造了有利的机会，基金管理者违法乱纪增加了跨越“雷池”的可能性。总而言之，社保基金以收付实现制为基础的财务核算体系是和社保基金传统现收现付制相适应的一种制度设计，而目前我国主要采用现收现付制与部分积累制相结合的模式下，不应仅仅注重基金的当期平衡，而应着眼于长期运筹的会计核算体系。
4.社保基金管理机构不重视基金缴费人对财务信息需求权造成信息不对称。社会保险基金理事会每年一次向公众年度报告，但是无论从内容上、还是形式上还是渠道上都有一定的局限性。如社保基金财务信息的详细报表只是报送财务部门、监管部门和主管部门，而真正的基金所有人却“无权”得到详细财务信息。究其原因可以归结为以下几点：（1）基金管理部门担心一部分缴费人心理承受能力较低，自身素质不高，不能正确理解相关信息或者不能承受投资风险、造成公众的心理恐慌。（2）基金缴费人维权意识和基金管理部门服务意识淡薄。产权是一种社会工具，其重要性就不再于事实上他们能够帮助一个人与其他人交易时的合理预期，产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。作为社保基金所有权的缴费人权利意识的贫困导致对社保基金财务信息需求的缺位，一方面是政府在社保基金产权界定方面并未明确划分，致使缴费人在要维护自己的权利时缺乏法律的底气，久而久之就会逐渐淡化对基金财务信息的知情权、监督权的维护意识。另一方面是社保基金财务信息披露的需求方主体为基金缴费者、审计部门、监管部门、主管部门。作为社保基金所有者主体的缴费者由于受传统政治文化的影响权利意识贫困，过分相信政府的作用，对政府过多的“依赖”，同时由于机制设计的缘故，基金缴费者就“天真的”把自己的权利“慷慨”得交给政府去行使。其中缴费者中也不乏有“理性”的经济人存在搭便车的行为，认为自己的权利行使与否总会得到他人行使权利后所带来的好处。
5.社会保险基金监管法律制度不健全是财务信息失真的重要因素。1994年我国颁布了《劳动法》将社会保障的内容纳入，十届人大二次会议上，也把建立社会保障制度写入了《宪法》，这是社会保障最高、最权威的法律依据。然而对于具体的实施办法，国家仅以部令的形式出台了相关配套的规章，如《工伤保险条例》、《失业保险条例》、《社会保险基金的征缴条例》等，不仅层次低，而且对社会保险基金财务信息的披露和监管诶有任何涉及。刚颁布的《社会保险法》只是对我国社会保障领域的大体框架作出了法律的规定，而涉及的具体环节却没有明确作出法律规定，且很大一部分的涉及到缴费者切身利益的权利的行使和权利受到侵害依法进行维权时却没有做出具体规定，政府可以在社会保障问题上有很大的自由裁量权。但由于权利是由国家所选择的代理人行使，加之国家对这些代理人进行充分检察的费用极其高昂，再加上国家权力的实体往往追求其政治利益而偏离利润最大化动机。这种行政权、事权和财权的高度集中意味着谁取得基金管理权谁就可以支配一大笔滚存结余基金和间歇性沉淀基金，为基金管理者对基金的滥用（内在化激励）创造了条件。
6.社会保险基金社会监督的主要主题缺位是监控不力的重要因素。保证社保基金的安全有效运营是基金管理部门的主要职责，也是维护缴费者切身利益和社会公众对保险信心的关键所在。社会保险基金财务监督一般可以分为内部监督、行政监督和社会监督三个部分。而目前我国对社会保障基金实施监管的部门主要是：财政部、劳动和社会保障部、国家审计署等，而基金的主要所有人――基金缴费人既不可能以个体形式，也不可能以某种组织的形式实施监管。
二、对策与建议
1.目前大多数国家的养老保险基金的会计核算采取收付实现制，会计期末再采用权责发生制进行调节，我国社会保险基金也应采取这种会计处理。目前我国社会保险基金管理结余量最大的是养老保险基金，而医疗保险基金和失业保险基金当年的基金结余并不多。针对医疗保险基金和失业保险基金的基金结余量小，可用于投资运营的数额较少，可采用收付实现制，这样可以节省工作时间，提高工作效率。而养老保险基金结余量大，可采用部分积累模式，有相当的余额进行投资运营，平日应采用收付实现制核算，年末采用权责发生制进行调节，通过这样双重标准确认可以将各个基金的会计核算统一于同一会计政策之下。
2.适度增加社会保险基金财务信息纰漏的内容与方式。鉴于目前我国社会保险基金财务信息披露的内容过于简单和形式单一，我国社会保险基金财务信息披露应立足于我国现有的国情，同时借鉴其他国家的成功经验。国外大多数研究者的研究成果表明，应该对基本养老保险基金财务信息充分披露，其他社会保险财务信息可以一般披露，而对补充养老保险部分的披露则不必十分严格。我国应在原有的基础上适度增加财务信息纰漏的内容为：第一，以各项基金为主体编制基金预算执行情况表,以便检查各项基金收支及运行的合理性；第二,以各项基金为主体编制社会保险基金净资产变动表,以便于信息使用者分析基金的实力、成长性以及财务状况变动情况；第三,将精算方法及假设进行披露,否则,仅向报表使用者披露了表象信息,没有体现充分性原则；第四,体现相关性和重要性原则,明细表信息的披露应该以养老保险金为主,并且将养老金投资的内容逐项列示。而应增加社保基金财务信息披露的形式为：采取各类传统书面媒介或者互联网等定期(月度、季度及年度)对外公开披露社会保险基金个体或总体的财务状况,揭示社会保险基金收支结余或亏空情况、收支方面的重大决策、财务指标预警等信息,真正实现相关主体能及时、方便地获取全面、完整的社会保险基金财务信息,做到随时能对社会保险基金的整体运行状况进行监督和反馈意见；大力推行会计电算化等现代核算管理,建立完整的信息数据库和健全的信息网络,制定社会保险基金信息系统建设的内部整合规划和外部链接规划,以及管理个人账户和做好信息披露的规划,并运用现代计算机技术进行动态监管。社会保险基金财务信息披露的渠道和方式除了报纸、网络之外，还应置于基金管理中心服务大厅，或者按照缴费单位寄送等。
3.健全社会保险基金财务信息披露制度，提高信息透明度。世界各国社会保险基金成功的经验无一不与完善的信息披露制度密切相关。我国《社会保险基金财务制度》第四十三条规定：“社会保险经办机构要建立健全内部管理制度,定期或不定期向社会公告基金收支和结余情况,接受社会监督。”然而,从现实运行情况来看,这种信息离会计信息的公开性、透明度要求甚远。目前我国各地社会保险部门披露的内容都仅限于披露一些典型违规事件等合规性事项的披露，有关日，日常运营信息的披露较少。健全社会保险基金财务信息披露制度，（1）要完善个人账户信息披露制度，社会保险基金财务报告都是以单独的各个社会保险基金总体为主体进行披露。在实际中，我国养老保险基金与医疗保险基金均设有个人账户，每一个参保个人独立拥有一个账户，通过社会保险财务报告形式，只能了解到个人账户的总体情况，所以还需要针对每个个体反映其个人账户的信息。（2）基于我国采用社会统筹和个人账户相结合的社会保险方式,个人账户的资金变动与劳动者个人的利益紧密相关,因此,社会保险基金管理机构还应该定期向社会公众公开有关个人账户的财务信息并且加强对其的服务意识,逐渐提高社会公众的社会保险意识和具有相关专业知识的素质。提高社会保险基金财务信息透明度要求社会保险基金必须做到公开、公正、完整。社会保险基金经办机构应及时的将可靠的财务信息公布于众，使大多数利益相关者都能及时了解和利用关于社会保险基金的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。“阳光是最好的防腐剂”，只有社会保险经办机构及时将基金的运营情况的相关财务信息公布于众，走向阳光，时刻保持高度透明的状态，才能有效防止社会保障基金违法乱纪的发生，切实做到维护基金所有人的合法权益。
4.强化社会保险基金财务信息外部独立审计制度的作用，确保财务信息的可靠性。提高全国社会保险基金财务信息披露信息的质量，离不开对全国社会保险基金的外部独立审计制度，外部独立审计是对财务信息真实性和正确性进行监督、评价和鉴证的一种手段，其重点是核查各类决算是否真实地反映了财务制度、资金运营情况及业绩，是否符合国家相关的财务制度。对社会保险基金的审计包括政府审计部门的审计和会计师事务所的审计，会计师事务所和政府审计部门所执行的审计无论是从委托者、审计对象、审计内容、对审计结果的处理等方面都有一定的差异。目前，全国社会保险基金会计的年审都是委托北京天华会计师事务所进行，但这并不表明政府审计部门的审计不重要。近年来全国社会保险基金年度报告也进行了外部独立审计，审计事务所的注册会计师按照《企业会计准则》和《全国社会保障基金会计核算办法》等有关规定审查，并作出审计报告。但是鉴于社会保险基金的技术性和社会性，应对社会保险基金财务报告的审计应该是由注册会计师会同精算师、资产评估师以及风险评级公司等中介机构共同完成。同时对审计部门也要进行业绩考评制度，按照连带责任原则追究其责任，强化审计部门的职能作用。
5.赋予社会保险基金所有人知情权与监督权，提高社会保险基金所有人的权利意识。我国社会保险基金长期处于社会保障部门的封闭运作之下，而作为基金缴费的所有人却不知基金的来源、运作、增值等情况，这本身就是一个不合理的状态。社会保险基金的所有人对自己财产运营情况的掌握和利用是自己的权利，管理者及时、准确、可靠的将社会保险基金的财务披露信息公布于众也是义不容辞的义务。而且，这种财务披露信息可以起到对社会保险基金事前监督的作用。十届人大常委会的第三十一次会议对社会保险法（草案）进行初次审议，明确提出：“县级以上人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督。”“统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表、以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。”因此，应充分考虑社会公众对社会保险基金财务信息的需求，提高社会公共的权利意识、法律意识和参与意识，真正让社会监督发挥实质性的作用。
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