公有制、计划经济与立法制度的选择
时间：2021-07-12 12:01:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：本文考察了1949至1966年间中国立法制度的变迁及经济制度和经济运行机制对中国立法的影响，指出所有制形式、经济运行体制和经济运行规律对一国的立法具有深刻而根本的影响力。要想考察未来中国的立法发展，就不能忽略经济因素所起的关键作用。
关键词：立法制度； 公有制； 计划经济
中图分类号：D920.0 文献标志码：A
建国初期到文革之前这段历史时期是中国立法史上一个特殊的年代，其间立法所遭遇之坎坷命运足以令人扼腕叹息，立法成就也远远不及改革开放后之二十余年。但是，对于被动进入现代化进程的中国而言，法治目标的实现将更多依赖建构性的努力，在这一过程中立法无疑具有特殊的地位和价值。因此对支配当代中国立法演进、促成当代中国立法现状形成的真实力量必须进行深刻的考察和反思，而1949至1966年间的中国立法及其影响因素是研究和思考的不可或缺的部分。我们知道，立法制度的转向和曲折发展，背后蕴藏着复杂而又深刻的背景因素，然而学者在探讨影响立法制度的因素时，往往忽略了最为基础的原因，即经济体制和经济运行对立法的决定作用。为此，本文对经济因素如何影响1949至1966年间中国立法这一问题作初步探讨。
（一）1949~1966年间中国立法制度的变迁
新中国成立后到1954年宪法出台之前，我国实行的是相当分权的立法体制，[1]其内容和特点包括：第一，由中国人民政治协商会议制定根本法。由它制定和修改《中国人民政治协商会议组织法》；制定和修改共同纲领；在普选的全国人民代表大会召开之前，执行全国人民代表大会的职权，如制定和修改中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权；就全国革命和建设事业的根本大计或重要措施向中央人民政府提出决议案。但中国人民政治协商会议闭幕后设立的全国委员会没有立法权，只能协商并向中央人民政府提出建议案。第二，中央人民政府为常设权力机关。实际上，当时行使中央立法权的在实践中主要是中央人民政府，它在法律上和事实上均享有制定和解释法律以及颁布法令的权力；(1) 同时在事实上中央人民政府也行使批准规范性法文件的权力，在这期间批准了相当数量的规范性法文件。中央人民政府委员会在这一时期的立法权力是如此之大，以至于有些人将1949年9月中国人民政治协商会议第一届会议召开至1954年9月全国人民代表大会第一次会议召开的这段期间，称为中央人民政府委员会时期。[2]第三，政务院有权颁布决议和命令，并审查其执行；废除或修改所属各部、委、署、院和各级地方政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令；向中央人民政府提出议案。尽管《共同纲领》和《中央人民政府组织法》没有规定政务院享有立法权，但事实上政务院制定和颁布的规范性文件也被当作了法，同时政务院在实际工作中还批准了许多地方性法令法例或法规。[3]第四，在地方立法权上，根据《地方政府组织通则》的规定，大行政区、省、市、县的政府都可制定法令、条例和单行法规；民族自治机关也可制定单行法规。
1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开，会上通过了中国第一部社会主义类型的宪法即1954年宪法和其他几个重要法律。这一事件标志着社会主义中国的立法事业在建国初期这一历史时期达到了阶段性的高潮。1954年宪法的诞生及其他宪法性法律的制定和出台为中国的法制发展和立法事业构筑了最初的宪政框架。与共同纲领时期相比较，1954年宪法最引人注目的地方就是对此前立法体制的重大修正，立法权限划分体制从相当分权一跃而到高度的中央集权。根据1954年宪法的规定：全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法、制定法律；全国人大常委会有权解释法律，制定法令，撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议；国家主席公布法律和法令。在地方立法权方面，1954年宪法的规定，使得地方立法权的范围大大缩小：除民族自治地方有权制定自治条例和单行条例外，其他绝大多数地方都不再享有立法权，而且，由于地方人大均不设常务委员会，即使是民族自治地方的立法权在实际行使上也大打折扣。
尽管建国七年的立法取得了相当的成就，呈现出一片繁荣的景象，但立法制度设计上有先天的不足和缺陷，在立法主体设置、立法运作、法体系建设、立法技术方面存在诸多缺憾，如：立法主体设置模糊、范围不是过大就是过小；立法运作制度和立法程序不健全、不明确；法体系不完善，在许多重要方面有空白；立法技术粗糙、规范性法文件名称和用语混乱等等，使得中国立法的发展注定不会一帆风顺。事实上，自1957年开始到文化大革命之前，中国的立法基本陷于停滞状态；和此前的立法相比，不但没有发展前进甚至还有所退步，并且成为文革十年法制崩颓的前奏：
从立法体制和立法权限上说，这一时期我国仍然在法律上维持着1954年宪法所确定的中央集权立法体制，(2)但实际上全国人大的立法权从多方面受到了削弱。一方面，由于过分强调党的领导，强调政法工作和法律的工具性，以党代法、以党的决议代替法律的倾向越来越严重，(3)客观上人大的立法工作不受重视，全国人大的立法权被党的“立法权”所代替；另一方面，由于作为立法机关的全国人大长期不立法，而国务院及其所属部委仍然发布规范性文件，且在实践上被当作行政法规来看待，这就使得法律上的立法体制和现实中的立法体制发生了严重脱离，使立法权的运行缺乏明确的规则和有效的监督。
从立法程序上说，这个时期的立法工作也并未严格遵循法定的程序，有些决策干脆就直接绕过了立法这个环节。自1957年开始至1966年文化大革命之前党中央发动了多次大的运动，其中有相当多的内容涉及到宪法和法律的重大问题，理应经过一定的程序制定出法律法规并加以推行，但是诸如1957年的反右斗争，1958年的大跃进运动和人民公社化运动，1963至1964年的“四清运动”和“五反运动”等这类全国范围内开展的关系重大的群众运动，都是在党的中央委员会或中央政治局扩大会议形成决议后，便作为国家意志向全国推行，期间根本就未经立法的提案、审议、表决、公布等程序。
从立法内容和法体系建设上说，这一时期的立法数量很少，内容上也乏善可陈，而在现代法律体系中最为重要的民商法立法方面，几乎是空白。在1957年至1964年召开的各次全国人大会议上，除了通过《1958年到1967年全国农业发展纲要》外，居然没有制定一部正规的法律；全国人大常委会也只制定了《户口登记条例》、《农业税条例》、《地方经济建设公债条例》、《工商统一税条例》，修改了《军官服役条例》，批准了国务院制定的《国家建设征用土地办法》、《商标管理条例》、《外国人出入境过境居留旅行管理条例》等几个法令。(4)与建国初期的头几年相比，可以说是严重倒退。此外，法体系建设在这十年时间内也未能有所进展，《刑法》、《民法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等基本法律的起草工作，虽然在不同阶段都断断续续开展过，但最后都无疾而终，没有一个最终成为正式的法律。(5)
（二）公有制与计划经济体制的确立及其对立法的影响
人民民主政权在全国范围内的建立，不但使中国的政治面貌焕然一新，而且也为深刻而彻底的经济变革扫清了道路。1949—1956年间，中国经历了从旧经济体制向以公有制和计划经济为代表的社会主义经济体制的过渡。这种过渡对那一阶段乃至此后很长一段历史时期的法制发展和立法工作产生了深远的影响。
