我国立法成本效益分析制度构建的困境及出路
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收稿日期： 20140502；修回日期： 20140604
基金项目： 国家法治与法学理论研究项目（13SFB2005）；教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目（NCET-10-0550）
引用格式： 汪全胜. 我国立法成本效益分析制度构建的困境及出路［J］.安徽师范大学学报：人文社会科学版，2014，（4）：450-457.
关键词： 立法成本效益分析；功能；困境；建构思路
摘 要： 立法成本效益分析制度在界定权利、分配正义，衡量规制绩效，平衡不同利益主体的利益等方面有着特有功能与优势。面对现实存在思想观念的抵制、制度保障的缺失、监督职能不全、参与程度不足的困境，我国建立与完善立法成本效益分析制度，应在观念转变、借鉴国外的制度措施、确立制度适用范围、完善公众参与动力机制方面采取措施。
中图分类号： D90
文献标志码： A
文章编号： 10012435(2014)04045008
Predicament and Solutions to Build Legislative CostBenefit Analysis Institution in China
WANG Quansheng (School of Law, Shandong University at Weihai, Weihai Shandong 264209, China)
Key words: the legislative costbenefit analysis institution; function; plight; constructing measures.
Abstract: The legislative costbenefit analysis institution has special function and advantage in the some fields such as defining the rights, distributive justice, measuring regulatory performance; balancing the interests of different stakeholders. Facing the resistance of the existent ideas, lack of system security, the incomplete supervision function and low level of participation, China should take some measures to safeguard the building and improvement of this institution by changing the idea, learning from the foreign institutional measures, building the scope of the system and improving the mechanism of public participation.
从经济学视角看，任何一部法律法规的制定与实施都会消耗一定的社会资源，这就是法律的制定与实施成本；作为一种资源配置的方式，它的制定与实施会产生一定的经济、环境、社会的影响，这就是法律法规的实施效果。立法者在制定一部法律法规时，都试图实现某种特定的目标，然而这种预期目标会实现到何种程度，是值得考察的。甚至在将法律法规作为社会规制的一种手段时，立法者要考虑这种手段或方式选择的正当性问题。为了确立法律法规方案的正当性，西方国家建立了立法成本效益分析制度。近些年来，我国立法机关尝试建立立法成本效益分析制度，但效果并不理想。那么，我国建立立法成本效益分析制度难在何处，如何寻找制度突破的路径，这是值得研究与探讨的课题。
一、国外立法成本效益分析制度的建立及发展趋势
不论是美国、加拿大还是英国、德国等，虽然都存在立法成本效益制度，但它不是完全独立的制度，而是规制影响分析（Regulatory Impact Analysis, RIA）制度的内容或主要的分析方法制度。自20世纪70年代以后，西方一些国家开始进行规制改革，基本趋势就是放松规制以及改善规制质量，建立“规制影响分析”制度。所谓“规制影响分析”是对将要出台的规制政策方案的可能影响和现行规制政策执行的实际效果进行系统估计，从而为政策决策者出台和修改规制政策提供信息的一种规制工具［1］。“作为一种方法，成本效益分析代表着规制影响分析的最佳实践”［2］356，因此，各国在建立规制影响分析制度的同时就包含着成本效益分析制度的内容。关于“规制影响分析”制度的名称，各国也有所不同，美国称其为“成本效益分析制度”，加拿大使用“规制影响分析说明制度”，英国则称“遵守成本评估制度”，德国则称之为“立法效果评估制度”。为了研究的方便，我们将规制影响分析制度中的成本效益分析制度（主要作为分析方法的制度）独立出来加以考察。
美国是建立立法成本效益制度最早也是最为系统的国家。早在1936年，美国就开始在水利建设中适用成本－效益分析方法。1950年，美国联邦河域委员会发表《河域项目经济分析的建议》，第一次把实用项目分析与福利经济学两个平行独立发展的学科结合起来。20世纪60年代，成本—效益分析方法被推广到各种民事和军用项目，至70年代开始引进成本—效益分析方法用来评价与分析法律制度特别是行政规章制定的效果［3］8。70年代以后，系统的立法成本效益的制度历经几任美国总统的努力以及国会的相关立法才建立起来。1974年11月27日，福特签署11821号行政命令《通货膨胀影响声明》，要求管制机构改革管制程序，考虑与衡量管制的成本与效益；1978年3月23日，卡特签署12044号行政命令《改善政府管制》，要求联邦行政机构制定行政规章时不得对经济、个人、公共或私人组织、州以及地方政府施加不必要的负担；对年度经济影响在一亿美元或者以上的规章以及对私人企业或各级地方政府、地区的成本或价格产生重要影响的规章进行管制分析；1981年2月17日，里根签署12291号行政命令《联邦规章》，要求行政决定要以充分的管制需要和推理信息为基础，除非潜在的社会收益超过潜在的社会成本，否则不得进行管制；1985年1月，里根又签发了12498号行政命令《管制计划的程序》，进一步要求在竞争的市场经济中，监管机构要减少对价格与生产的管制，只有在保护健康、安全或者有效管理公共资源的状态下，才能进行管制；1993年9月30日，克林顿签署12866号行政命令《管制计划与监督》，系统阐述行政立法的成本效益分析制度。至此，美国立法的成本效益分析制度系统建立。不仅如此，大量的国会立法也同时强化了行政立法成本与效益评估的倾向。如在《1995年无资金命令改革法》《1996年小企业管制实施公平法》《1996年国会审核法》《2000年管制改进法》中，作了具体成本收益分析的规定。立法成本效益分析制度成为美国立法特别是行政立法不可或缺的制度。
