清末州县巡警的创办与基层社会
时间：2021-06-12 16:01:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：20世纪初，随着新政的举办，警察制度逐步向州县发展。清末州县巡警除承担逮捕、押解盗贼凶犯等司法职能外，还承担城乡户口调查与管理、卫生、消防和维护社会公共秩序等职能，成为基层社会中的一种新的权力关系。然而由于这种权力行使的不规范，也由于州县巡警采取了“就地筹款”的方式解决经费来源，导致警民冲突不断。与此同时，随着州县巡警的建立，基层社会治理模式发生转变，国家权力借助警察制度深入基层，并促使乡绅进一步分化。
关键词：清末；州县巡警；基层社会
中图分类号：K257文献标识码：A文章编号：0257-5833（2012）12-0145-11
清末随着新政的推行，警察制度也推广到州县。州县巡警的设立，在一定程度上改变了基层社会的治理模式，引起绅士地位的进一步变化，并引发了各地的“反警政”群体事件。那么，这一切究竟是怎样发生的？探讨这一问题，将有助于对清末改革的深入认识。但目前学界对清末警察制度的研究，大都停留在省城商埠，对州县情况关注不够①。清末州县改革研究的最大困难，是资料的分散和收集不易，即便找到了个别州县的材料，但能否说明全国性的问题，难免也会引起质疑。但另一方面，由于清末改革是自上而下推进的，虽然各地情况不一，进展不同，但在朝廷的一再斥责下，各地也在有先有后地推进着各项事业，并不断依照中央要求加以整顿，朝着划一的方向发展。所以，从大量分散的材料中，我们还是能够描述出清末州县警察制度设立的基本脉络，并从中探寻这种新制建立给基层社会带来的影响。
一 、 州县巡警局所的建立
20世纪初，随着新政的举办，各地省城商埠先后创立巡警局所，并逐步向州县推广。到1907年，办的较好的省如广东已有约45个州县设立巡警局，最早的是海康县与西宁县，均于光绪二十九年设立巡警正局与分局《广东省财政说明书》卷12，第五类民政费，第7-15页。。在陕西，也有65个州县设立巡警，其中光绪三十一年成立30个，三十二年成立25个《陕西全省财政说明书》岁出部·民政费，第11-40页。。就规制而言，虽然各地不一，但有的组织也颇为完备。如浙江平阳县，光绪三十二年十月在城区设巡警总局，另在小南、万全、北港三区设分局，选派平阳协兵60名兼充警兵，以30名驻总局，30名分拨各局；知县为总巡官，营弁千总一员，兼充巡警官驻总局，把总一员，为巡查官，分巡各局《民国平阳县志》卷18，武卫志二，第2页。。光绪三十三年直隶邯郸县令拟订巡警章程，拟于城外四关及附近各村设立中区归总局监管，其四乡分为六区，所辖之村设巡所《邯郸县令郑令思壬拟巡警章程》，载《北洋官报》第1622册，第6-7页。。武强县也在县城设立巡警总局一处，“以为全境巡警总汇之所”，四乡为分局，共有巡警84名《直隶武强县禀定整顿全境现行章程》，载《北洋官报》第1701册，第13页。。
由于初建，所以各地州县巡警粉饰因循者不少，“有循保甲之规制而变其名者，有以团营巡勇乡勇改者，有以绿兵改者，有以乡镇原有之巡夫人等改者，有专用巡警者”朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第5664页。。以致“编制各殊，章程互异，不独精神未能统一，即形式亦复参差”。1907年清廷发布直省官制通则，确定各省设置巡警道统一规划、整理警务，这就为规范各地警察建制提供了契机。1908年民政部奏拟巡警道官制，统一规定：“各厅州县设警务长一人，并各分区区官若干员，均受巡警道及该地方官之指挥监督，办理本管巡警事务。区官以下所有巡官、巡长、巡警等阶级名目，均应按照民政部定章办理。”《宪政编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并清单》，载《大清新法令》第2卷，商务印书馆2011年版（点校本），第191页。
之后，随着各省巡警道的设置，先后对州县警政进行了整顿。但由于州县行政官制改革并未全面进行，因此，多数省份都以州县官兼任警务长或总办。如广东省1910年初已有50所正局，190所分局，现统一于各厅州县设一警务所，以警务长领之，警务长由县令兼充；分划区域各设巡警区所，以区官领之；繁盛重镇和散处乡村依据情况分区酌设警务分所《札饬陆丰县巡警正局总董巡长文》，载《广东警务官报》1910年第3期，第13页。。湖北亦是如此，如兴国州（今阳新县）巡警局建立于宣统元年，巡警局警务长由知州兼任，其下有巡长1人，巡警10人湖北省阳新县地方志编纂委员会：《阳新县志》，新华出版社1993年版，第571页。。宣统二年监利县设巡警局，由知县刘延坦兼任警务长，全县有巡警272名湖北省监利县志编纂委员会：《监利县志》，湖北人民出版社1994年版，第513页。。
在浙江，1908年增韫出任巡抚后，设全省警务处，令各州县设立巡警局，以州县官为巡警事务总办，“禀承浙江全省警务处命令筹画办理”本地巡警，“管理全境警务并稽查警务人员勤惰功过”；州县官负责会同本地绅董筹集巡警经费；通过每年春秋各一次的警务会议随时筹议全境事务，并有谕派分局巡董、区巡警、巡记、巡长，募集巡警等权力《筹办浙江全省州县巡警章程》（无出版单位，原件藏上海图书馆），第3-5页。。
吉林省则属另一种情况。东三省总督和吉林巡抚上折，强调本省因原设民政司而非巡警道，民政司于警政外并综理民治疆理营务各事务，原省城设总局办理城厢巡警，以及各地亦设总局分局的局面，奏请变通部章，省城巡警局直接归民政司监督办理；州县巡警局设警务长一员，以下分别为区官、巡官、巡长各名目。章程还规定：“各府厅州县巡警局直接归地方官监督”。监督的主要职责是：警务长“直接承地方官命令综理各该管境内一切警务事宜”；警务长发布巡警事务规则命令须呈由地方官转报民政司核定；对于该管人员之稽核、任用、黜退，以及辖内兴革事宜等须呈由地方官转报民政司；各项报表呈由地方官核转。州县巡警经费“概由地方官就地征收各项捐款拨用”《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第1-2页。。四川亦是在州县设置专职的正副警长，归地方官节制管理，“由地方官量才委用”，一年期满由地方官加考禀由省局分别酌给奖励，如违反规则者，由地方官具文申其事由，禀请撤办。正副警长之薪水由地方官就地筹给《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第6页。。
