简谈散居少数民族权益保障之民族乡的发展和未来
时间：2021-06-10 04:01:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 民族乡是我国散居少数民族权益保障的重要形式，建国以来我国民族乡法制建设稳步进行，但也存在一些问题，建立健全民族乡法制是民族乡的发展及未来的保障，也是我国坚持和完善民族区域自治制度的重要组成部分。
关键词 民族乡 民族乡法制 民族区域自治
作者简介：张敏，西南民族大学法学院讲师，研究方向：民族法及国际法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-217-02
中华人民共和国是统一的多民族国家，各少数民族的形成和发展，有着漫长的历史过程。在这一过程中，各民族形成了大杂居、小聚居的分布格局。为了保障各少数民族的平等权利，新中国成立以后，随着民族区域自治制度的施行，少数民族聚居的地方实行了民族区域自治，设立了区域自治机关，并行使各民族区域自治权。但除此之外，还有很多地方的少数民族仍处于散杂居的状态，同时，还存在着居住在民族自治地方内而没有实行民族区域自治的少数民族。他们的权益该如何保障？民族乡是在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方，建立的自主管理内部事务的乡级基层政权，是目前我国解决散杂居民族等问题的一种较好的特有方式，也是民族区域自治制度的一种必要补充。
一、我国民族乡的建立和发展
中国的民族乡始建于20世纪50年代，主要经历了50年代和80年代两个重要的发展阶段。
1954年9月15日刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“在只有一个乡的民族聚居地区内，虽然不可能也不需要建立自治机关行使上述各种自治权，但也要设立民族乡，以适应聚居的民族成分的特殊情况。”1954年宪法出台后在其中正式确立了民族乡制度。其第53条关于行政区域划分第三款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”民族乡在宪法中得到确认，与一般的乡、镇并列，并设立人民政府和人民代表大会。
为了贯彻落实1954年宪法的规定，1955年12月国务院颁布了《关于建立民族乡若干问题的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》等指示文件，这几个指示对民族乡的建立和工作做出了具体规定，指出相当于乡的少数民族聚居的地方，应该要建立民族乡；已经建立的相当于乡的民族自治区，改建为民族乡。
此后，随着我国民族乡建立工作的不断开展，到1958年，全国共有1300多个民族乡（民族区、民族镇）。但是，不久以后，全国开展地各项运动破坏了民族乡的发展，民族乡随后或被并掉或被撤销。直到1978年底，随着拨乱反正工作的进行，民族乡的恢复和重建工作重新展开。1979年10月国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，其中指出“杂居、散居少数民族的工作是整个民族工作的一个重要组成部分”。1982年宪法第30条关于行政区域划分第三款重新规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”
1983年12月国务院发布了《关于建立民族乡问题的通知》，1984年起民族乡的恢复和重建工作正式展开。1984年颁布《民族区域自治法》中第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或民族乡。”此后，黑龙江、四川等地配套出台了地方性的民族乡工作条例。1993年9月15日国务院发布实施《民族乡行政工作条例》，对民族乡工作进行了全面的规范，规定了民族乡的建立条件，并就财政、信贷、税收、开发及利用自然资源、进行基础设施建设、科学文化卫生及教育事业的发展等类事项做了具体规定。这项行政法规解决了民族乡工作长期无法可依的状况，成为我国民族乡建立和发展的重要法制保障，也为民族乡的未来发展奠定了法治基础。在这之后，更多的地方性民族乡的条例不断出台，民族乡法制化不断健全，民族乡的经济、社会和文化等事业也取得了巨大进步。
二、民族乡发展过程中存在的问题
在建国后，通过设立民族乡这种形式，我国散杂居少数民族的权益得到了较好的保障，但是在改革开放以后，特别是我国的经济、文化、社会发展取得较大的成就时，民族乡的整体发展水平依然十分落后，呈现出许多不容忽视的问题，《民族乡行政工作条例》中所规定的民族乡享有的权利和优惠政策也没有得到很好的落实和重视。
1.民族乡经济发展缓慢，群众收入低。民族乡经济发展水平落后，有民族乡多处偏远地区发展不便的原因，但也有对法律法规理解、执行不力的因素。依据《民族乡行政工作条例》的规定，民族乡享有更多经济上的优惠政策，包括财政优惠、信贷优惠、减免税的优惠及专项资金支持。但是在实际的执行中，各级政府针对民族乡的优惠政策却不多，并没有对民族乡进行区别对待，《条例》所规定的民族乡可以享受的优惠政策没有落到实处。
2.民族乡基础设施建设严重滞后。《民族乡行政工作条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡加强农、林、牧、副、渔和水利、电力等基础设施的建设，扶持发展民族乡交通事业。民族乡基础设施建设落后主要体现在：一是公路建设落后。目前，一些民族乡没有通公路，或是公路质量无法满足出行要求，造成人民群众行路难，与外界交通不畅；二是水利设施建设不到位。许多民族乡农业灌溉设施落后，或者没有进行农业灌溉系统的建设，不通自来水，碰到气候干旱时，人民群众的生产、生活用水受到极大影响；三是电力、通讯设施老化、落后。在一些民族乡电力设施使用多年，没有进行电网改造，老化严重，极易出现停电现象，影响生产、生活的正常运行；电话、广播电视普及率不高，网络建设尚未进行，极大制约了民族乡对外联系及了解外面世界。
3.教育及文化发展不能满足人民群众的需求。根据《民族乡行政工作条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡发展教育事业，提高教育质量，在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助进行科教文化卫生的发展。但是现在全国众多民族乡的教育经费投入有限，贫困家庭的孩子上不起学的情况时有发生。民族乡教师待遇低下，数量不足及教师资质不够，影响正常教学开展及教学质量的提升。同时，全国许多民族乡的文化基础设施，医疗卫生设施建设严重不足，文化专业人员及医疗卫生人员短缺，技术水平低，无法满足人民群众的基本文化需求及求医问药的需要。
