民主政治、理性官僚与公共行政
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【摘 要】在西方公共行政学百余年的发展历程中，理性官僚与民主政治之间的紧张与冲突，一直是备受关切的重大课题。官僚体系一直被看作是“披着狼皮的羊”，是民主治理的敌人而非朋友。因而，如何协调理性官僚与民主政治的紧张关系，就成为公共行政学的一个核心难题。文章认为，现代社会对民主与科学的双重价值诉求，影响了西方公共行政的理论与实践。民主宪政传统使得公共行政沦为宪政价值与民主价值的侍女，而理性官僚制常常导致现代世界日益呈现出一种非理性的生活方式，从而导致了“形式的合理性”与“实质的非理性”之间的多重紧张与冲突。对今天的中国来说，要满足现代行政国家乃至世界文明对公共行政的要求，就必须打破传统的片面强调效率与经济的管理主义思维模式，彰显公共行政所赖以立足的规范价值与思想观念。
【关键词】民主行政；理性官僚；效率；规范价值
【中图分类号】D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2014）04-0004-08
在西方公共行政学百余年的发展历程中，理性官僚与民主政治之间的紧张与冲突，一直是备受关切的重大课题。诚如著名行政学家沃尔多（Waldo，1980）所言：政治是希腊的，行政是罗马的；政治追求民主，行政讲究效率。若求民主，则很难达成效率；要讲效率，又很难兼顾民主。在实践中，官僚体系则一直被看作是“披着狼皮的羊”，是民主治理的敌人而非朋友。因而，如何协调理性官僚与民主政治的紧张关系，就成为公共行政学的一个核心难题（怀特、亚当斯，2005；登哈特，2002；Rosenbloom & MeCurdy，2006）。
一、公共行政的民主政治传统
要理解公共行政，“就必须将它置于其物质环境和意识形态框架内加以讨论”（Waldo，1948：1）。笔者以为，两个主要的事实影响了西方公共行政的理论与实践：其一是现代社会对民主价值的诉求，其二是现代社会对科学技术的尊崇。本文首先探讨第一个方面的事实。
民主在现代政治中的重要性再怎么强调都不为过。究其原因，一方面是因为“现代”政治制度几乎都建立在民主的合法性基础上（任剑涛，2008：303）。众所周知，在洛克、卢梭等人的智识努力下，作为传统国家之合法性与正当性基石的君权神授学说被彻底颠覆了。诚如洛克（1964：1）所宣布的那样：“现在世界上的统治者要想从以亚当的个人统辖权和父权为一切权力的根源的说法中得到任何好处，或从中取得丝毫权威，就成为不可能了。”取“君权神授”而代之的是“主权在民”的理念。所谓“主权在民”，或称人民主权，即指一国之合法性与正当性，在于国家的一切权力来源于人民的授予，人民是国家的主人，政府是人民的公仆，它只有在维护人们的“生命、自由和财产”等基本权利时才有理由存在。另一方面，民主理念强化了尊重人的价值与尊严的道德信念，即承认人是万物之灵，是能够为自身立法的理性动物，必须受到社会与国家权力的尊重。而在传统社会里，“可以说人对自身力量感的认识有限、理性能力的把握程度较低、组织状态的维持有效性不强，人类还处于一个不足以为自身立法的状况之中”（任剑涛，2008：254）。既然人无法为自身立法，那就只有依赖于神及其庇护下的君主，而这就更加凸显了人的渺小与卑微。民主理念的出现，实际上就是人类告别神权对人权的压制，走向大写的“人”的新境地。这样的现代观念逐渐落实到政治社会生活诸领域，从而开始了真正意义的“现代”历程（任剑涛，2008：258）。
“民主”是近现代最流行、使用得最广泛的词汇之一，同时也是最含混的概念之一。但若抛开成见，我们还是可以从林林总总的民主含义中提取一些共同之处。首先，民主是一种制度安排，如代表大会、公民权利、普选权、司法独立等。其次，民主是一种理想诉求。虽然在各种声称为“民主的”制度之间，存在着巨大的差异，但民主作为一种理想诉求，“它受到各方面的颂扬。那些在其他哲学观点上存在根本分歧的人都同样颂扬它。有些并不理解和需要它的人也自称信奉它”（科恩，1988：1），甚至它的反对者也不得不使用民主的字眼，以至于有人形象地称其为泛滥于政治市场的“贬值的通货”（施密特，1999：20）。作为一种理想诉求的民主，存在于一种伦理准则、一套价值体系中，其“真实的”内容囊括自由、平等、博爱等诸多理念（Waldo，1952：82）。
在现代行政学之发源地的美国，作为一种理想诉求的民主，更是被提升到了“美国使命”的高度。诚如沃尔多所指：“长久以来，民主不仅是美国人民的政府形式，还是一种信念和理想、一个浪漫的愿景。这已成为我们独有的爱国主义的形式和精神帝国主义的形式。不管是否以宗教术语来表述，‘美国使命’被设想为在世人面前见证民主，将自由与平等的民主理念及其物质福祉带给世界各国。”（Waldo，1948：12）被誉为“美国《独立宣言》之父”的杰斐逊深刻地阐述了这一美国理想，并确立了美国政治文化中一直流传至今的许多潮流，杰斐逊本人也因此被称为“美国公共行政传统的创始人”（亨利，2002：5）。在杰斐逊（1999）看来，国家的建立是人民的行为，正是那些组成社会的人民是“所有国家中所有权威的来源”。人民的意志组成了国家，因而人民在任何他们认为胜任的事情上都可行使他们作为国家主人的权力，这一权力包括建立、改变和撤销政府机构的权力，人民“决不能受任何政府形式的影响，或是受制于管理之人”。杰斐逊（1999）指出：“国民有权依其意志改变政治原则和宪法”。杰斐逊甚至主张，人民不仅可以根据自己的意志改变国家的基本原则，同时，他们还有权利收回权力，即撤销国家机构。通过设立人民主权原则，杰斐逊从理论上赋予人民以建立、改变国家和革命的权利，由此确立了美国“约束公共行政”的持久传统。
当美国人提起民主时，他们所能想到的常常是一幅宪政的蓝图。美国的宪政框架正是依照诸如自由、民主等概念被结构和设计出来的。美国民主宪政的设计蕴含着丰富的契约精神。这种契约精神典型地反映在美国宪法的前言中：“我们美利坚合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法”。作为“我们人民”之间的一个契约，宪法是关于公民权利与政府权力的一个契约。依据这一契约，所有的权力为人民所有，他们向政府授权。由于这一契约格外突出了个人权利的重要性，以至于有学者认为，美国宪法不是一个真正的契约，因为契约讲求缔约双方的平等性，但在美国，统治者和被统治者不是平等的合作者，统治者的地位要低于被统治者，政府官员是名副其实的公仆（亨利，2002：6）。
