政府绩效评估的国际比较与借鉴
时间：2021-06-08 12:04:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容提要：随着我国建立服务型政府理念的推出，政府绩效评估的范围与深度也在不断加强。而我国政府绩效评估仍处于起步阶段，有许多亟待完善之处。他山之石可以攻玉，在对其他国家和地区的先进理论与实践经验研究的基础上，探寻我国政府绩效评估的发展道路。
关键词：历史背景;国际比较;启示
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)03-0152-04
1.西方国家发展政府绩效评估的原因透视
政府绩效评估最早产生于1906年， 20世纪60、70年代在西方发达国家广泛兴起，成为各国推进治道变革、重塑政府的重要途径。它的产生是多种因素共同作用的结果，有着特殊的历史背景。
1.1内部问题的困扰
1.1.1政府面临财政危机。20世纪30年代爆发的大危机，促使政府奉行凯恩斯主义全面干预社会经济、政治生活，至20世纪五六十年代西方国家继续干预经济。70年代频繁发生的石油危机以及经济“滞胀”状况，加剧了高福利国家的巨额财政赤字。面对收入不能短期改变，支出刚性增长的状况，各国不得不削减开支，努力寻求提高财政支出项目的使用效率和经济效益，提高政府绩效的途径。
1.1.2传统官僚制弊病带来的政府管理危机：马克斯·韦伯将官僚制的组织模式视为与工业化大生产相适应的最为理想的组织形态，但随着西方由工业社会向后工业社会、信息社会的转变以及全球化时代的来临，传统官僚制的保守性造成官僚机构的日益庞大与惰性，增加了政府的运作成本，僵化与墨守成规造成行政效率的下滑。
1.1.3公众的信任危机。财政压力使政府不得不节约开支，削弱公共投资领域的投资力度，使公众在高额税负前提下享有的公共服务质量不断下滑。加之政府行政效率的低下，使民众的不满情绪日益高涨。1979年英国的一项民意调查显示民众对政府的不满意率达54％，而表示满意的只有35％。
1.2外部环境挑战
全球化、知识经济、公众需求多样化对传统治理模式提出了挑战：随着信息化、全球化的到来，各国面临更多变的环境及诸多挑战。同时，公众成为公共服务的消费者和政府公共服务的顾客。这一背景下，政府公共部门的基本运作方式、与市场的关系、与公民的关系都发生了深刻变化。要适应技术变革的要求,提升国家竞争力、稳定政府之合法性,就需改变行政范式，对政府职能重新定位，提高行政绩效和服务水平。
1.3有利条件的推动
1.3.1科技进步为绩效评估提供了技术支撑：20世纪40年代开始的技术飞跃及随后的INTERNET技术，信息技术、分析预测技术的发展为相关评估资料的搜集、加工、整序、标准化、检索、研究、传递、报道、交流、反馈提供了操作可能性。电子政务的发展也为全面创造透明、可预测的环境提供技术平台。
1.3.2学术推动：1887年威尔逊在《行政学之研究》中提出政治与行政二分法，行政的功能就在于高效执行政策。随后的古利克等人都将行政效率视为公共行政的核心观念。1906年布鲁尔发起成立纽约市政研究院，于1907年对纽约市政府进行了第一次以效率为核心的绩效评估。以泰勒为首的科学管理理论的发展为政府管理理念的更新做了大量的理论铺垫。克莱伦斯.雷德与赫伯特.西蒙的《市政工作衡量:行政管理评估标准的调查》标志着学术界对政府绩效评估研究的开始。西蒙导师瑞德利的《评估城市政府》也成为政府绩效评估发展史上的杰作。20世纪60年代的“新公共行政学”将“效率至上”转为“公平至上”，追求社会公平下的效率。20世纪70年代公共管理运动推进了公共行政第三个时代即公共管理时代的形成，其理论基础既尊重传统公共行政理论更崇尚现代市场经济理论和私营企业管理理论，将政府绩效的内涵不断深入。
2.评估经验的国际比较
西方新公共管理运动在20世纪70年代兴起，产生了巨大影响。世界各国各地区都积极引用适合本国国情的改进措施，进行不同程度、不同范围、不同层次的政府绩效评估，既有共同点又别具特色。
2.1美国。美国的政府绩效评估最初发端于地方政府，以1906年的纽约市政研究院的成立为标志。1912年政府绩效评估开始在联邦政府实行，成立了经济评估委员会。最初的评估侧重于对政府活动在经济意义上的投入产出分析，从投入—产出标准、产出“有效性”标准、设备和雇员的“使用率”标准、生产指数四个维度进行评估，属效率导向型评估。20世纪60年代后，受新公共行政的影响，政府绩效评估向结果导向转变。评估重心集中在政府活动的质量、效果、公平与顾客满意度方面。评估指标反映了有效、效率、工作量三大标准。90年代的政府绩效评估带有明显的管理主义倾向，在强化结果导向的基础上，向顾客服务导向倾斜。随着评估的深入，人们开始关注政府管理过程和管理能力，以政府绩效工程（GPP）为标志，美国政府绩效评估进入管理导向型评估阶段。
联邦政府的绩效评估有明晰的层次体系，包含项目评估、部门绩效评估、跨部门绩效评估三个层次。项目评估机构是联邦管理与预算局，负责对政府部门1 200多个项目进行直接联邦项目、竞争性资助项目、分类财政补贴项目、规制项目、固定资产与服务采购项目、信用贷款项目、研究和发展项目7大类别的划分，再对这些项目按一定比例选取，依据这7个项目类别各自不同的特点进行问卷设计，虽然每类问卷的具体内容不同，却都包含目的和设计、战略规划管理、结果与责任四个维度内容。
部门绩效评估是组织内的自我评估，但结果对外公布。它拥有一套较为完善的绩效评估制度。战略规划是评估的前提，从宏观角度对绩效评估的前期准备进行指导；年度绩效计划为评估的具体实施提供指标与参考标准；年度绩效与责任报告则是对部门绩效的定性定量描述与对外报告。
跨部门绩效评估是在前两级评估基础上，对总统改革计划在各部门的执行情况进行综合评比。总统管理委员会汇集专家意见设定了三色等级评估体系，以三色评分卡的形式对外公布评估结果。
政府绩效评估实践不仅促进行政能力的提高，也产生一系列重要的文件、法规。1993年颁布的《政府绩效和结果法案》是美国第一部关于政府绩效改革的立法，通过对政府绩效改革立法的目的和意图、制定五年规划等多方面内容的规定，建立了现代绩效管理的大体框架。同年，副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会发布《从繁文缛节到结果导向：创造一个工作更好、花钱更少的政府》，即著名的《戈尔报告》，它成为绩效改革运动的行动指南。
2.2英国。英国的政府绩效评估始于1968年，“整体生产力指数”的提出只是机构改革的初步配套措施。1979年撒切尔政府推行改革，拉开全面绩效评估的序幕。在几十年的发展历程中进行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案、下一步行动、公民宪章运动、竞争求质量运动、基本支出评审、持续与变革、进一步持续与变革、全面支出评审、现代化政府等一系列组织绩效评估的实践。在政府绩效评估的不同阶段，评估重点各不相同。20世纪80年代的评估范围包括：强化成本核算、财政控制，通过引入绩效工作制、实行短期聘用合同提高政府工作效率和经济效益。进入90年代，在“顾客满意”与“质量至上”理念指导下，评估主体也随评估重心的转移而发生变化，从最初的公共组织与专门机构逐渐扩展到吸收社会公众的参与。
英国政府绩效率先推出了“3E”标准，即“经济”、“效率”、“效益”，它改变了以往单一效率取向造成的偏颇以及对公平等价值标准的冲击。英国也是“建立评估性国家”口号的第一个提出国，以“3E”标准在公共服务的各个领域进行审计，不仅建立了“国家审计办公室”等审计实体还大力吸收私人管理部门参与评估。
