公共选择理论视野下的地方政府执行力研究
时间：2021-06-08 04:00:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：执行职能是地方政府的重要职能，地方政府执行力的高低关系政府合法性和有效性。本文以公共选择理论为视角解读政府执行力，以“经济人”的假设为逻辑起点，分析地方政府执行力高低与地方政府行为之间的逻辑关系，剖析地方政府执行不力的原因，从制度建设的角度提出增强地方政府执行力的对策。
关键词：地方政府；执行力；经济人
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672－3163(2011)03-0062－03
19世纪末20世纪初，现代公共行政学的创始人威尔逊在其著作《行政学研究》中，明确提出了从事政治者应负责制定政策，而行政部门则应负责执行政策，认为公共行政就是公法明确而系统的执行活动。可见，政府是国家权力机关的执行机关，政府的重要职能之一就是国家意志的执行，执行力是政府工作的生命力。从纵向来看，政府包括中央政府和地方政府，中央政府主要负责国家大政方针的制定和决策，国家意志的表达职能较明显；地方政府是国家大政方针执行机关，因此，执行职能是地方政府的首要职能。地方政府执行力的强弱关系到政府目标的达成和政府绩效的高低，关系到政府合法性和有效性。公共选择理论把“经济人(理性人)”假说由市场经济行为分析应用到政治行为分析，是研究政府行为有效性的重要理论工具。基于公共选择理论解读政府执行力，以“经济人”的假设为逻辑起点，分析地方政府执行力高低与地方政府行为之间的逻辑关系，既可以管窥地方政府执行不力的原因，也为分析政府执行力提供新的研究视角，为构建政府执行机制提供了新的思路。
一、地方政府执行力弱化的表现
地方政府执行力是指地方政府及其工作人员，整合各方力量，贯彻执行国家大政方针，政策、决议，有效完成政府既定目标和任务的能力。从执行的态度、执行的力度、执行的速度和执行的效度五个维度来把握，地方政府执行力的弱化主要表现在以下几个方面。
(一)执行态度不坚。地方政府执行人员责任意识淡薄、执行态度不坚决是影响政府执行力的首要原因。根据“理性经济人”的假设，政府部门及其官员都是“经济人”，会根据自身利益决定自己的行动，地方政府这种自利的动机，导致地方政府对一些关系民生政策的执行态度不坚决，对上级政策阳奉阴违、敷衍执行，严重削弱了政府执行力。
(二)执行力度不强。政策执行的效果跟政府执行的力度成正比例关系，即在某项政策的执行过程中，如果地方政府全力以赴，就能保障政策的落实，实现政策目标；而如果执行的力度不强，则可能导致拖延执行，甚至使该项政策流产。不可否认，在我国压力型的行政体制下，我们的地方政府在一些上级压力大、时间紧的政策执行上可以做到全力执行，甚至取得立竿见影的效果。但同时，我们也应该看到，地方政府普遍存在“重显绩，轻潜绩”的倾向，对有些打基础，利长远的政策执行上差强人意，执行的力度大打折扣，严重削弱政府执行力。
(三)执行速度不快。执行的速度是和公共政策的时效性联系在一起的，公共政策的执行必须快速，适时，才能及时、有效的解决社会问题，实现政策目标。但在现实的行政实践中，事实的情况是地方政府往往是有意识的对政策执行进行排队，对上级领导压的狠，催的急，容易出政绩的政策集中精力突击执行，而对一些不易出政绩，关系人民切身利益的长期性政策往往被束之高阁，由于错过最佳的执行时机而导致执行效果的大打折扣。
(四)执行效度不高。所谓执行效度，包括两方面的内容；一方面是指政府执行的效率，即执行所产生的社会效益与执行成本之比。由于政府本身的非竞争性，导致地方政府成本意识不高，效率偏低，严重削弱政府执行力。另一方面是指政府执行活动的有效性，即政府执行的有效度和人民满意度，和政策执行所产生的社会效益的大小有关；如果政府在执行活动中采取的执行行动抓住重点、切中要害，并且有利于政策目标的实现，取得了较好的社会效益，则执行的效度高；反之，则执行效度低。地方政府在执行政策的过程中存在滥用职权、侵犯公益、强奸民意、贪污受贿等不良现象，严重损害了人民群众的利益，导致人民群众对政府执行的认同度不高，满意度偏低。
二、地方政府执行力弱化的原因分析
(一)执行主体的逐利动机影响地方政府执行力。政府执行过程本身就是一个利益再分配的过程。而作为政府执行主体的行政组织和行政人员在政策执行过程中也存在利益诉求。正如马克思所言“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。追求自身利益是每个人的一种本性，因此由行政人员组成的行政组织也同样存在自利性。正是由于政府执行主体这种自利性的存在，使地方政府在执行公共政策过程中为追求行政人员个人利益、部门利益和地方利益，而对公共政策等的执行态度、执行力度、执行速度进行理性选择，从而影响着政府效能的发挥，直接制约着地方政府的执行力。
(二)利益协调机制不完善影响地方政府执行力。当前，随着我国传统的一元化利益结构被打破，各利益主体被压抑的利益需求迅速膨胀，从而出现了利益需求多元化的倾向。中央政府与地方政府，地方政府与基层民众，甚至政府内部各职能部门的利益失衡导致的相互掣肘弱化了地方政府执行力。
(三)信息不对称影响地方政府执行力。政府执行的过程可以看作是信息的流动与转换过程，完全真实的信息是有效执行的重要保证。委托人与代理人之间存在信息不对称，致使在政策执行过程中，作为受委托人的政府由于掌握公共权力，故相应地垄断了信息资源，而处于弱势委托人掌握的执行信息相对较少或保持“理性的无知”，因此执行主体就可能会出现偷懒和卸责甚至损公肥私行为，导致执行偏差。其次，由于这种公民和政府之间的信息不对称，还导致对政府执行的监督信息的不完备，由于政府部门的垄断性，在政府内部，监督者可能为被监督者所操纵，从而使被监督者在执行过程中容易产生道德风险和逆向选择问题，使其自利动机得以实现。最终导致政策的执行被消解，削弱了地方政府执行力。
(四)激励和监督机制的缺损制约政府执行力。政府的行为最终是由组成政府的个人(政府官员)的动机确定的。在政府执行的过程中，如果没有足够合理的激励，很难调动政府及其官员的积极性去完成执行任务。同时由于经济人的理性，为了追求个人效用的最大化，在各方面约束机制不健全的情况下，还可能会无视国家法律法规，铤而走险，歪曲执行，损害国家和人民的利益。
三、提升地方政府执行力的对策思考
公共选择理论的核心观点是把人看作一个理性的效用最大化者。这个核心观点不是要得出所有的集体行动、所有的政府行动都是必然不合意的。相反，它主要得出这样一个结论：“人们最大化他们自己的效用，也是政府行为的内在动机，对提高政府效率有积极的作用。因此，制度必须被设计出来，使的个人行为增进集团利益……我们面临的挑战是尽可
