村民委员会行政诉讼被告资格探析
时间：2021-06-03 20:04:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】村民委员会作为农村基层群众自治组织，在落实基层民主制度，实现村民自治、促进农村生产建设和经济发展等方便发挥着越来越重要的作用。然而，就村民委员会的性质和法律地位，以及村民委员会的行为能否被纳入行政诉讼等问题，学界存在较大争议，实践中村民权益未能得到有效地救济。
【关键词】村民委员会 行政诉讼 被告资格 村民权益保障
【中图分类号】DF74 【文献标识码】A
研究思路的理性构建
学界现有学说及其研究视角。一直以来，就村民委员会（以下简称村委会）的行政诉讼被告资格问题，学界存在着两种截然不同的观点。各方学者试图以行政主体理论、行政行为理论、村民自治理论等不同视角展开研究，对村委会的属性及其行为性质进行分析、研判，以期得出公允的结论。
“否定说”及其理论构建。持“否定说”的学者认为，村委会作为基层农村群众自治组织，不能成为行政诉讼的被告，不具备被告资格。
首先，从主体上来看，村委会既不是一级政府，也不是政府的组成部门，不享有法律赋予的行政权力，因此“村民委员会不属于行政机构，不享有行政主体的资格。”①同时，村委会是基于村民权利的委托和让渡而形成的群众自治性组织，“村委会的执行权和管理权来源于村民自治权，并且附属于村民自治权。村委会作为村民集体代理人，并不承担代理行为的法律后果，其代理活动产生的法律后果当然归属于村民集体”②。鉴于此，村委会显然不能以自己的名义参加行政诉讼，更不能独立地承担行政法律责任。
其次，从行为性质上来看，行政诉讼设置的初衷是通过审查行政行为，使公民一方的合法权利得到有效救济，并抑制行政权力的滥用。而村委会的行为则应归为“自我管理、自我教育、自我服务”自治行为，不具有国家行政属性，不应成为行政诉讼的审查对象。再次，在相当多的乡、村干部和村民的观念中，基层政府和村民自治组织之间就是“领导”和“被领导”的关系，在实践中本就存在基层政府过度、不当干涉村民自治事务的现象，如果将村委会定位于行政主体，会使其更加“行政化”，不利于村民自治制度的开展。
最后，有学者认为，“国家在行政诉讼中承担责任的主要方式是国家赔偿。国家通常将国家赔偿资金列入财政预算。村民委员会作为行政诉讼被告的案件，在确认村民委员会的行为违法后，如果涉及赔偿问题，其赔偿金表面上由村民委员会负担，实质上是由个体村民承担。”③
“肯定说”及其理论构建。持肯定态度的学者则认为，应当明确村委会行政主体资格，并通过行政诉讼的方式审查其公共管理行为的合法性，为村民提供救济。
首先，从主体上来看，村委会具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的适格被告。特别是随着政府职能的转变和重新定位，行政由管理、控制转向服务、监督。对于能通过市场和社会解决的事情，就要坚决做到不越位，但同时也要积极对民生保障等方面的监管，不能缺位。于是随着公共行政的兴起，公共职能的社会化、分散化趋势日益明显，与此同时，行政主体也呈现出多元化特征。行政诉讼的审查对象不能仅仅拘泥于传统的行政机关，村委会、高校和其他社会组织必将承担更多的公共行政职能，理应明确其行政诉讼被告资格，以抑制其公共权力的滥用。
其次，从村委会的职能上看，村委会的行为并非完全的自治行为，“村委会公共服务扮演了双重角色，一方面要贯彻上级的方针政策，代表乡镇政府从事行政管理工作;另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。”④在现实工作中，村委会基于行政委托法律关系，以“政府代理人”身份实施了大量管理和服务行为，而此类行为并不能归于单纯的自治行为。有学者将此类行为表述为“非典型的行政行为”或“准行政行为”，并主张对这类行为通过行政诉讼加以审查。
再次，村委会相当多的职能直接来源于法律的授权而非基层政府的委托，理应被归为法律法规授权的组织，具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的被告。村委会实施管理行为时，处于优势地位，具有不对等性。在某些方面，村委会与村民之间并不是平等的关系，而是一种管理和被管理的关系，在这种情形下就不宜通过民事诉讼的渠道解决。
最后，当村民和村委会发生纠纷时，“民事诉讼的受案极为谨慎，仅仅受理村民与村民委员会土地承包方面的纠纷，致使村民委员会的大量侵权案件不能纳入人民法院的司法审查范围，导致许多村民在其合法权益受到侵害时，告状无门，无法获得司法救济。”⑤
类型化研究，研究视角的合理展开。“否定论”观点更多地着眼于实然状态，依托于传统的行政主体理论、行政行为理论，并试图从既存法律文本找寻可诉性答案;“肯定论”观点则强调应然状态，以公共行政的视角切入问题，以动态的发展趋势展开研究，重视监督实效和村民权益的救济。但两种非此即彼的学说均失之绝对和片面，不能有效地对司法实务起到必要、有效的理论支持。
村委会是否为“行政主体”，能否成为行政诉讼被告，在某种程度上是一个伪命题。应当看到，村委会的职能显然存在多元化、多层次的特征。实际上是学界应关注的问题，是村委会何时能成为行政诉讼被告，或者说哪些行为具有行政诉讼可诉性。因此，从逻辑上来讲，应当首先清晰地厘定村委会的职能，列出权力清单，并基于可诉性的考量，进行恰当的类型化处理，确保无遗漏、不交叉。在此基础上，从微观入手加以逐项分析，解析各项职能的性质和可诉性。而进行这一项工作，既要对散见于《中华人民共和国村民委员会组织法》的村委会职能进行归纳，还要从行政法律法规甚至规章中找寻相关授权，同时还应聚焦基层政治生态和权力运作机制，对基层政府和村委会的实然互动状态进行实证分析和理性判断。
在考量村委会行为的可诉性时，还要注重价值选择的平衡。一方面，可诉性乃法律的脉搏，诉讼是激活法律、践行法治精神的必由之路，应设置顺畅、合理的纠纷解决机制，确保公共行政行为置于司法监督之下，而此时，行政诉讼途径就成为了最有效率的选择，通过此路径能够让村民的权益得到最大程度的救济。另一方面，如前所述，受案范围越大村民获得救济的机会就越多，但确定村委会行政诉讼可诉性时，还应充分地尊重和保障基层民主自治，明确界定村民自治保留的事项，不能盲目地以司法判断不恰当地干扰和取代村民自治。
