法律和政策关系之辨：基于历史、理论和现实
时间：2021-04-16 20:02:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 辨明法律和政策的关系是法学研究的重要课题。从历史上看，政策代法的教训值得吸收，但不能因此否认政策在国家治理中的作用；从理论上看，政策既可以成为立法依据，又在社会秩序规制中与法律有一体化的特性；从现实需求上看，政策和法律的关系反映了灵活性与稳定性的平衡，体现了不同的现实需求。
关键词 法律 政策 治理
作者简介：刘会娜，重庆警察学院法学系，讲师；冯磊，重庆医科大学公共卫生与管理学院，副教授。
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-001-02
法律和政策共同构成社会规则系统，其关系长期处于争议之中，并互有消长。尤其是当今中国，法律与政策既相辅相成，又时有冲突。因此，辨明法律与政策的关系，具有理论和实践上的重要意义。
目前的研究认为，法律与政策的分野是较为清晰的。笔者将其体现的主要区别概括为：
第一，制定主体和性质不同。法律是由国家制定或认可的，是国家意志的体现。而政策主要是由政党、政府或其他政治组织制定的，并不必然体现国家的意志，因而其权威性总的来说不如法律。
第二，外在表现和内在构成不同。法律常以宪法、法律、法规等规范性文件公开表现，而政策常以决议、指示、纲领、纲要、宣言、声明、社论、计划等形式来表现，可以是公开的，也可以是不公開的。法律具有完整的逻辑结构，包括假定、制裁与后果，而政策则不具有这种完整的逻辑结构。
第三，作用效力和方法不同。法律具有国家强制力保证，而政策一般不具备这种国家强制性，主要靠宣传、号召，引导人们自觉适用。
第四，稳定性不同。政策比法律要灵活得多，而法律则比政策要稳定得多。
法律与政策的对峙往往是区分法治和人治的标准，因此，在法律与政策冲突时，法律高于政策。然而，这种对法律和政策关系的认识是静态的，简化的。事实上，法律与政策的关系并非如此简单。在政策与法律关系争论的初期，就有学者对这一问题提出了质疑，指出以国家意志、国家强制力、稳定性、具体明确性等标准来区分政策与法律并不科学，因为政党政治下的政党政策往往与国家意志一致，其强制力在实践中始终存在，而政策同样需要稳定和明确。虽然该文对法治的认识具有明显的时代特点与局限性，但其对政策与法律区分的论证却深刻地揭示了政策与法律关系的动态复杂性。 可惜这一观点并未引起足够的重视。而时至今日，我们应当重新看待政策与法律的关系。
一、历史视角
政策与法律的关系必须考量已然存在的历史过程，但正如中国社会进入法治的发展历程中“法律”含义的变化一样，“政策”的含义也会随着历史变迁而有所变化。钱穆在其《国史大纲》中教诲道，凡治史者应“对其本国已往历史有一种温情与敬意”，“至少不会对其本国已往历史抱一种偏激的虚无”。 在历史上，政策代法虽然造成了法制驰坏、人治抬头、规则虚无等恶劣后果，但必须承认的是，这是在一定历史时期内产生的特殊现象，那时的“政策”本身也与现代社会的“政策”含义相去甚远。仅仅以政策代法造成的恶果来评价政策与法律的关系，正是犯了忽略历史、简单比较的错误。
从历史的视角，政策代法首先源于法制建设的落后，而法制建设往往与政治、经济、文化建设有着密切的关系，尤其是在战乱频仍或仍处动荡的时期，法制的建设往往不是国家建设的重点。但社会规则和治理秩序仍然不可或缺，于是政策就起到了弥补法律缺失的功能。这一功能的产生与政策发生的即时性、灵活性、针对性有密切关系。更何况，合理的政策出台也具有程序和内容的双重理性，政策失灵或扭曲也许仅仅是产生机制弊病的映射。
实质上，政策作为国家、政党意志的体现，如果从国家治理的宏观层面出发，而不拘囿于历史情绪，其作用和价值无论在世界任何国度都没有被否认。甚至有学者指出，随着19世纪末到20世纪初法治主义向官僚主义行政管理的变迁，“法律实践家和法律学者指出，如果国家要维护现行的社会经济和政治秩序，必须要求政策摆脱‘法治’原则所框死的规则的束缚，采用在作用上更有针对性，在运用上更富灵活性的办法。” 这也意味着政策在某种意义上仍然对法律有着指导意义。我们应当以历史的视角看待当时政策与法律关系的扭曲和非理性，也应当理解在现代语境下的政策与法律关系的发展和变迁。
二、理论视角
从理论上，政策学研究为法律和政策的关系提供了新的视野。首先，关于政策是立法依据的研究。台湾学者罗传贤认为，“政策是综合性的，指促进或保护社会的某种集体目的的政治决定，为陈述目标的命题。立法则系实现政策诸过程之一。从立法而论，政策乃决定立法价值的准据，非本于政策需要的立法，是无目的、无意识的盲目冲动；不足以达成政策目标的立法，系乃不切实际、不具实用的无知妄为。惟有本于政策需要及足以达成政策目标的立法，方是合理切要的立法。” 这一论断将立法视为实现政策的过程，迥异于法学研究中法律和政策处于对立两端的观点，描述了一种政策与法律相互作用的动态关系，加深了我们对政策与法律关系的理解。
其次，关于政策与法律关系一体化的研究。典型的如法律政策学的创始者拉斯韦尔和麦克道格尔在其著作中对法律与政策关系的描述。他们认为，法律适用并非仅仅是法律推理的过程，“所谓法律中立曾经是（至今也仍然是）一个破坏性的神话，一些孤立地考察法律规则或者决定的因果关系的法哲学，其考虑是不充分的。当代人类迫切需要有意识并且谨慎地将法律作为一种政策工具而加以运用。” 同时，拉斯韦尔以政策的价值分配功能为切入点，指出，“当政策被定义为制定影响价值分配的重要决定时，没有一个处理法律问题的人，无论如何界定它，能逃脱政策。” 因此，他将法律规则视为在社会总体价值目标下的一种权威性决定，认为社会政策在司法过程中发挥更核心的作用。这种理论学说将法律与政策环境、社会秩序等相联从而避免法律静止性、抽象性的弊端，值得我们研究和参考。
