行政任务外包的正当性及相关纠纷解决
时间：2021-04-16 16:03:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：伴随着政府与市场关系的重新定位和调适，行政任务外包在公共行政领域的运用日益频繁。作为一种新的制度实践，行政任务外包在我国具有充分的法律依据、理论支撑和现实基础。行政任务外包涉及政府与私主体责任边界的划定以及私主体与行政相对人合法权利的保障，相关纠纷的解决需要结合合同性质以及合同权利义务，构建包括协商、调解、仲裁、诉讼、行政复议等在内的能够最大限度地实现利益平衡的权利救济机制。
关键词：行政任务外包；正当性；三方主体；纠纷解决路径；法治化
中图分类号：D922.1 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2014）04-0054-04
行政任务外包是指行政主体通过签订合同的方式将某项行政任务转给相关私主体去完成，并给予一定费用的行为。作为一种新的社会治理方式，行政任务外包在西方早已盛行，其以“市场化”为基本导向，以“公私合作治理”为基本内核，以“招标”“拍卖”“协商”为主要方式，鼓励私人参与和经营公共服务业，以提高公共服务的效率和质量。在我国，行政任务外包发轫于20世纪90年代。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”可以断言，伴随着政府与市场关系的重新定位和调适，行政任务外包必将在政府放权、政府职能转变等过程中扮演越来越重要的角色，其对公民权利保障和政府责任追究亦会带来较为严峻的挑战。本文拟对行政任务外包的正当性予以解析，并以纠纷解决路径为切入点对行政任务外包的法律规制进行探讨。
一、行政任务外包的正当性基础
政府将某些行政任务外包给一些私主体去完成，可以起到缓解行政压力、促进公众参与、推进社会良好治理等积极效应，但这并不能简单地证成行政任务外包的正当性。行政任务外包涉及政府公共职责的维系、履行方式的转变以及公民权利保障，因此，还需要从规范依据、理论基础和现实需求三个层面来剖析行政任务外包在当代中国的正当性。
1.规范依据
行政任务外包的本质是将原本应由国家行政机关完成的行政任务通过合同的方式转由私主体去完成，这是否为法律或一些规范性文件所允许，或者说这在法律规范上有无充足依据，这是各国在推行行政任务外包时首先需要回答的问题。笔者认为在我国，行政任务外包有比较充分的规范依据。
第一，宪法规范依据。我国《宪法》没有明确规定行政任务可以外包，但也没有予以否认，更多地体现出一种积极支持的态度。（1）我国《宪法》没有对政府职能的履行方式作具体限定。这意味着：国家只对行政任务的最终完成负有责任，行政任务具体由谁完成以及采用什么方式完成，由立法机关根据经济社会整体发展情况进行斟酌分配和确定。①换言之，对于行政任务的具体履行方式，立法者可以进
行自由判断和选择。（2）我国《宪法》没有明确规定行政任务可以外包，但其中“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”（第19条）、“退休人员的生活受到国家和社会的保障”（第44条）、“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”（第45条）等条文，都在一定程度上预示着私主体参与履行行政任务的可能性。
第二，行政法规范依据。我国给付行政领域的法律规范为行政任务外包的落实提供了具体依据。如我国《老年人权益保障法》中“国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件”（第4条），以及“地方各级政府和有关部门应当采取措施，鼓励、支持专业服务机构及其他组织和个人，为居住在家中的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务”（第37条）等规定，为私主体参与老年人权益保护提供了法律支持；我国《教育法》中“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”（第25条），以及“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件”（第41条）等规定，为私主体参与教育行政任务的完成提供了法律依据。
第三，政策性文件依据。除了现行法律对行政任务外包予以支持和规范外，我国一些政策性文件也体现出对行政任务外包这一社会治理创新方式的肯定和支持。如2012年党的十八大报告提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出：转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会的关系，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。
2.理论基础
在以下三大理论的支撑下，行政任务外包得以生成和发展。
第一，公共选择理论。该理论是20世纪50年代由公共选择学派建立和发展起来的西方经济学理论之一，其将理性经济人的范围拓展至政府及其官员，指出政府官员与一般人一样具有利己动机，他们会为了实现个人利益而利用手中的权力寻租，这终将导致政府失灵，摆脱困境的最好出路是将竞争机制引入政府公共服务领域，即将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公、私之间的竞争与合作关系。②在公共选择理论视角下，行政机关可以将一些不必由自己亲自履行的行政任务外包给私主体行使，这不仅可以缓解政府压力、提高行政效率，而且可以弥补政府垄断公共物品供应所带来的供给不足、低效等弊端，改善行政服务质量。
第二，合作国家理论。传统国家理论认为政府职能只限于维护秩序。随着社会的发展，公民对国家的要求和期待越来越高，除要求国家消极地不侵犯其自由和权利外，还要求国家积极地促进其正当权利的实现。然而，服务行政的开展需要庞大的财政支出作保障，政府有限的财力很难满足公民对生活质量和公共服务水准的要求。在此情势下，20世纪70年代以来，各国纷纷掀起了公共行政改革浪潮，引领改革的核心理论是合作国家理论。该理论认为化解政府困境的根本出路在于打破政府在公共服务供给方面的垄断，建立公、私合作的供给机制。在该理论的指引下，各国纷纷寻求与私主体合作的方式，借助私主体在资金、技术、效率等方面的优势来完成给付责任，这不仅提高了公共服务的质量，而且促进了合作国家的形成。
