郑州航空港区与传统行政区划法律冲突之化解路径
时间：2021-04-05 12:03:27 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 郑州航空港区与传统行政区域体制之间法律冲突的根本原因在于改革开放的需要与法制统一原则在实现过程中存在的矛盾。为缓解和协调这种矛盾与冲突，本文认为不仅要明确“先行先试”的内涵，还要根据有限政府原则和权责统一原则，在航空港区现有法律框架之内对相关的法律制度进行完善。简单地说，首先，郑州市人大常委会仍应对郑州航空港区实施基本监督；其次，郑州市人民政府应当成为化解法律冲突的主导力量；最后，河南省人民政府应当着力提升郑州航空港区的法治发展水平。
关键词 郑州 航空港区 港区管委会 行政区划 法律冲突
基金项目：本文是作者主持的2017年郑州市社科联项目《郑州航空港区与行政区划冲突解决机制研究》（编号：ZSLX2017012）阶段性研究成果。
作者简介：黄雪娇，武汉大学法学博士，郑州航空工业管理学院法学院讲师，研究方向：行政法学、行政诉讼法学。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.194
一、问题的提出——郑州航空港区与传统行政区划法律地位之冲突
实践中，建立行政区划一般分为两步，首先设立行政建制，然后划定行政区域。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行政区划内的国家机关至少应当包括同级人民代表大会和同级人民政府。郑州航空港区一方面不存在一级人民代表大会和人民政府，另一方面，郑州航空港区内的政府机构职权也不受同级行政区划法律的约束。郑州航空港区是市场选择和政府协调两种力量共同作用的结果，所以，它应当探索出一条与中原经济区发展相适应的、以市场为主导的行政管理模式。
（一）郑州航空港区管委会不是一般意义上的政府派出机构
河南省人民政府根据《河南省人民政府关于印发郑州国际航空枢纽暨港区建设规划纲要的通知》设立郑州航空港区管委会，但这个管委会并不是一般意义上的政府派出机构，也不属于行政区划体制之下的政府派出机构。根据行政区划的相关规定，行政机关或部门设立政府派出机构的主要目的是缓解行政管理压力，防止因地域范围太广或者管理强度过大而导致政府行政管理和服务的目标无法实现。因此，政府派出机构的权责单一，不能超越设立该派出机构的行政机关或部门的权责范围，财政权和人事权由设立机关或部门统一管理。
与此相对，郑州航空港区管委会虽在表面上被看作是河南省人民政府的派出机构，但其法律性质已经截然不同。为了进一步完善郑州航空港区的管理体制，简化行政程序，提高经济运行的效率，减少行政权力的不当干预所造成的不利影响，郑州航空港区管委会不可能在传统行政区划体制下运作。河南省人民政府以及郑州市人大常委发布的一系列政策文件客观上都是为了鼓励并保证郑州航空港区“先试先行”的顺利展开。也就是说，郑州航空港区管委会不仅不应该受到过度的监督和约束，而应当在相当程度上保持其独立性。
（二）郑州航空港区与郑州市人大常委会的法律关系尚待理清
一方面，港区管委会是河南省人民政府的派出机构，与郑州市政府行政级别同属正厅级；另一方面，郑州市人大常委在港区设立人大工委作为其派出机构，这些设置和职能都与行政区划有显著的差异。虽然河南省人民政府对郑州市人民政府的工作有指导权，但它与郑州市人大常委会并无上下级关系，因此，在法律上无法明确河南省人民政府和郑州市人大常委如何就航空港区事务的监督进行行政权力划分，也不能明确郑州市人民政府和郑州市人大常委会如何就对航空港区的事务监督权力进行划分。
郑州航空港区管委会及其设立的符合法定条件的组织的行政执法权源自郑州市人民政府的委托，根据依法行政的原则，受委托机关行使行政执法权不得超出受托范围。而根据《郑州航空港区发展规划》的规定，郑州航空港区在体制机制创新和完成各项职能等方面可以先行先试。这使得郑州航空港区管委会能够绕开地方性法规的束缚，结果可能会破坏依法行政原则在行政区划的法律渊源层面的统一性要求。
二、解决郑州航空港区与传统行政区划法律冲突之基本原则
现有的政策法规已经在很大程度上放松了行政权力对郑州航空港区经济运行的限制，尽可能减少行政程序对市场活动的干预。未来航空港区还会出台更多鼓励建立以市场为主导的法律制度设计。为了解决解决这些制度创新与现有行政区划体制之间冲突所造成的规则适用困境，不仅需要明确“先行先试”的内涵，还必须始终坚持有限政府原則和权责统一原则的要求。
（一）明确“先行先试”的内涵
先行先试意味着可以打破常规、突破传统。郑州航空港区在法律性质上不属于传统行政区划的范畴，郑州市人大常委会在航空港区的监督职能在客观上也已经被弱化，作为河南省人民政府派出机构的港区管委会，实际上行使的行政权力和所涉及的法律关系都已超出了传统行政区划法律框架的调整范围。像航空港区这类具有特殊经济功能的区域的出现，其实是调和改革开放的需要与法制统一原则之间矛盾的产物，不可能取代已经定型的传统行政区域体制。因此，先行先试的发展模式只能局限于区域经济，通过局部调整法律制度的实施，来激励该区域内确立以市场为主导的经济制度，从而为区域经济的发展注入新的活力。先行先试的发展模式应当遵守宪法和法律，不得违反法律的基本原则和精神。此外，区域经济的发展不能偏离全国性的战略目标，地方经济利益的提升不得损害国家整体经济利益。
（二）坚持有限政府的原则
郑州航空港区的行政管理体制不能脱离行政权力行使的一般规律，解决郑州航空港区与传统行政区划法律冲突，应当坚持有限政府原则，尽量减少行政权力对郑州航空港区经济活动的干涉。
首先，郑州市人民政府要维护公平竞争环境，保护市场主体的法律权利和合法利益，尽量减少对航空港区管委会行政管理活动的干预。其次，郑州市人大及其常委会相对减少对港区管委会及其设立的符合法定条件的组织行政执法权的监督强度，降低市场经济运行的成本。最后，港区管委会及其设立的符合法定条件的组织也要尽量减少行政管理给市场主体带来的成本。凡是市场机制自身能够作出的判断和解决的事项，行政权力和行政手段就尽可能不要插手。
