从行政法角度分析昆明城中村拆迁改造
时间：2021-04-02 12:04:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要城中村改造是21世纪中国市长们经营城市的最重要的工作。但城中村改造涉及到地方财政、开发商、村民三方激烈的利益博弈，所以具体形式多种多样，各地创造了五花八门的经验，征地补偿标准差异也相当悬殊。尽管村民对待城中村改造态度不一，但政府强势推进的态势十分明显。
关键词城中村 补偿标准 征地
作者简介：杨永梅，云南师范大学历史与行政学院；段红平，云南大学公共管理学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-188-02
从狭义上说，城中村是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。
城中村改造实质是调节政府、业主与改造单位三方的利益，其中政府代表公共利益，处于主导地位。但政府主导并不在于大包大揽，而在于遵循市场经济规律，通过市场化运作，培育市场和发现微观利益主体，促使市场主体自行组织资金力量来推动城中村土地流转和经济的发展。而法院主要是依法公正审理相关案件，明晰产权，理顺关系，化解各方矛盾，为城中村改造扫清障碍。
昆明市委市政府在《关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》中指出，在快速城市化的过程中，“城中村”普遍存在建筑抗震安全未设防和火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等问题，造成了诸多的社会隐患和城市问题，已成为城市现代化发展的严重障碍。从法律角度讲，“城中村”的改造也是十分必要的。
一、昆明城中村拆迁改造的法律依据
昆明城中村改造的法律依据:（1）《土地管理法》——集体土地上附着物的拆迁；（2）《城市房屋拆迁管理条例》——国有土地上房屋拆迁；（3）《城乡规划法》——违章、违法建筑的拆除；（4）《物权法》——对于私有房产的保护。
城中村房屋拆迁中强制措施的法律依据:《土地管理法》：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；《实施条例》：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。实践中很少采用司法强迁，而农民没有救济手段，上访现象突出。
昆明市城中村改造的法律依据除了上述内容,还包括昆明市已出台的相关政策:一是市政府《关于加快推进城中村重建改造工作的指导意见》；二是昆明市城中村征地拆迁补偿安置指导意见；三是关于昆明市城中村村改居人员劳动就业和社会保障工作的意见；四是昆明市城中村改造项目管理办法；五是昆明市城中村改造土地出让收支管理使用暂行办法；六是昆明市城中村改造土地公开交易办法；七是五华区、西山区、官渡区重建改造实施办法；八是具体村社拆迁安置补偿实施细则。
二、昆明城中村拆迁改造的流程
昆明市城中村改造项目运作的基本流程如下：（1）国土部门、规划部门提前介入，基层组织、企业共同参与，区（县）政府编制拟改造片区《城中村改造专项规划》；（2）在取得国土部门、规划部门审核意见的前提下，将《城中村改造专项规划》提交基层组织依法表决并出具承诺文件；（3）区（县）政府将《城中村改造专项规划》上报市规委审批；（4）区（县）政府将经审批的《城中村改造专项规划》上报领导小组备案；（5）区（县）政府将拟改造片区用地报征收回后报入市土地储备中心；（6）以《城中村专项规划》为条件进行土地处置和公开交易；（7）中标企业按《城中村专项规划》完善项目立项及相关行政许可；（8）进入正常项目运作程序实施建设。
三、昆明城中村拆迁改造中存在的问题
拆迁不属于交易，拆与不拆没有商量。拆迁的目的不是获得房屋，而是获得土地。拆迁的实质是土地征用,是另一个主体利用政府权力征用,而不是政府征用。拆迁的结果是土地由一个民事主体变更为另一个主体，这个主体可能是政府，也可能是另一个民事主体。拆迁属于产权和土地使用权的剥夺，法律上叫作征收、征用。
昆明市城中村拆迁改造中存在的问题主要表现在以下几个方面:
(一)拆迁人的法律地位
拆迁人的法律地位有问题，赋予一个民事主体拆迁另一个民事主体的房屋，民事主体法律地位是平等的，双方之间的法律行为就应当遵循平等自愿原则，但是拆迁民事主体却能够借助行政强制力完成拆迁。
(二)拆迁补偿的主体有误
承担拆迁补偿的主体有误，根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，则国家土地管理部门应当先行收回已经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此，补偿人应当为国家而不是开发商或者领取拆迁许可证的其他人。
(三)拆迁补偿问题
政府为了获得更多的土地出让金，在开发商与被拆迁者利益之间，会首选开发商，考虑和保护被拆迁者利益自然就少。昆明市根据《昆明市主城区城镇房屋改造拆迁补偿安置管理办法》规定，拆迁房屋安置补偿费根据被拆迁房屋评估价格，参照同时期、同结构、同用途、同类区域二手房的市场交易价格确定。主城区城镇房屋拆迁货币补偿参考指导价为：市中心一环以内6500元/平方米；一环至二环之间5500元/平方米；二环至三环之间4500元/平方米；北边片区4500元/平方米；东边片区3500元/平方米；南边片区4500元/平方米；西边片区4000元/平方米。按这个补偿标准，老百姓拿着这點钱在原来居住的房子周边再去买房子，根本就买不起。
作为拆迁房屋的所有人和使用人，其合法权益都应受到保护。《民法通则》第71条也可理解为：财产所有权应包括占有权、使用权、收益权和处分权。可见，对非住宅使用人拆迁补偿问题解决得好坏，直接影响房屋拆迁的进程。而且，非住宅使用人一般为法人单位，拆迁对他们造成的损失肯定大于住宅拆迁的损失。而目前我国的立法又滞后于实践，所以，《拆迁条例》要求兼顾拆迁房屋使用人的补偿，做到有法可依，维护他们的合法权益。
(四)政府角色错位
城市拆迁中提出的‘政府主导，企业参与，市场化运作’的口号，本身就有问题。政府的职能或者角色应该是服务和指导，而不应该是主导，城中村改造涉及已经取得的土地使用权和房屋所有权，村民才应该是主体，应该由他们来主导才对。
政府既是强制拆迁的批准机关，又是拆迁纠纷的仲裁机关，既当运动员又当裁判员，这与基本的法制理念是有冲突的。老百姓习惯听政府的话，相信政府。但在自己的利益受损时，政府支持的却是开发商，加上被拆迁人的利益诉求渠道不畅通，法律的救济途径不完善。面对法律的不公、开发商的强势，又没有政府撑腰，被拆迁户感到十分无助。有些地方政府、拆迁公司和开发商还合署办公，老百姓进拆迁指挥部根本分不清哪些是政府的人，哪些是开发商的人，哪些是拆迁公司的人。
政府的角色定位错位，凸显了开发商的强势和被拆迁人与开发商之间利益的不平等，导致了城中村改造项目利益冲突事件屡屡发生。
拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉法律、政府职能、公众利益等多个方面。在城中村房屋拆迁中，由于拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善等多方面的原因，致使拆迁过程中的侵权、违约现象屡禁不止，使相关当事人的权益得不到相应的保护。
