依职权撤销违法负担行为的法律规制
时间：2021-04-02 08:00:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：尽管负担行政行为所产生的法律后果对相对人而言颇为不利，但撤销负担行政行为亦存在损及私权利的可能性。故不得笼统地赋予行政机关撤销负担行政行为的自由裁量权。即便是撤销负担行政行为也应建立在正当考虑的基础之上，且正视相对人可能遭受的利益损害，平衡公共利益与私权利。
关键词：负担行政行为；行政行为撤销；实质法治；利益衡量；正当目的
中图分类号：D922.112文献标志码：A 文章编号：16720539（2012）05003606
随着自由主义理念的兴起，以宪政为内涵的权力分立制度开始盛行于世。服膺于此制度安排，依法行政原则开始演化为行政法学研究的拱顶石。基于依法行政原则，行政机关的行为固然不得违犯法律，如有违法亦应排除其违法性，以回归合法的法律状态。但是，这并不意味着依法行政原则具有牢不可破的绝对优势地位，足以排挤以法治国原则的其他要求。[1]尤其是在经历了从形式法治到实质法治、从严格瑕疵理论到机动瑕疵理论的转变之后，对于行政职权撤销的态度也开始从“可自由撤销”转变为“需法律规制”。且随着研究的不断深入，还应区分不同类型的行政行为，实施不同程度的法律规制。
然而，在相关研究中，大部分学者均认为，仅在撤销授益性行政行为之时应权衡利益得失之后再依据法定程序具体决定，而可不受限制地撤销负担性行政行为。如日本理论界达成共识的原则性看法是，负担性行政行为无论是否超过争讼期限均可依职权予以撤销，对授益行政行为的撤销则因保护受益者对行政行为信赖而需要对撤销权的行使加以一定的限制[2]。甚至，某些国家还以法律规定的形式确定了撤销违法负担行政行为的绝对自由权。如德国《联邦行政程序法》第48条第1款第1句和我国台湾地区《行政程序法》第117条。这种态度有一定的合理之处，但忽视了依职权撤销违法负担行为亦可能损及私权利的维度。故本文选取了四川省泸州市中级人民法院[2005]泸行终字第360号（1）为研究对象，通过对现实案例的梳理与分析，试图对规范违法负担行为之依职权撤销提供参考性建议。
一、现实中之侵益可能：撤销违法负担行为的案例考察
案例：被告泸州市纳溪区人口和计划生育局认定原告张正雄、王建群夫妇违反《四川省人口与计划生育条例》第13条第3款的规定，并根据该条例第43条第1款规定，以3000元为社会抚养费的计征基数，于2005年3月4日做出了〈泸纳计生征字[2005]第00498号征收社会抚养费决定〉，决定征收二原告社会抚养费18000元。原告对被告征收社会抚养费的行为不服先提起了行政复议，复议机关维持了原征收社会抚养费的行政行为。而后，原告又向人民法院提起了行政诉讼，请求人民法院撤销该征收社会抚养费的决定。在一审过程中，被告发现，社会抚养费计证基数应当按照泸州市纳溪区统计局公布的2004年农民人均纯收入3070元为计征基数，故做出泸纳人口发[2005]53号《关于撤销〈泸纳计生证字[2005]第00498号征收社会抚养费决定〉的决定》，并针对原告准备按照3070元的标准重新做出征收社会抚养费决定。一审法院认为，被告的原征收行为认定的计征基数错误，且原告无证据证明其生育二胎的行为合法，基于被告已经撤销了原征收行为，故作出了“确认被告做出的泸纳计生征字[2005]第00498号征收社会抚养费决定违法”的判决。原告不服此判决，又提起了上诉。而在二审中，人民法院认为，“被上诉人撤销经过上级行政机关复议维持的原具体行政行为，其该职权的来历没有法律依据，属于超越职权的无效行为”，故判决“撤销一审判决并驳回了上诉人的诉讼请求。”
就本案而言，粗略一览，似乎并无疑义。既然被告做出的原征收社会抚养费的决定违法，那么进行自我纠错的撤销当属正当。但若细加思量，可发现一个有趣却引人深省的问题：原告一审之诉求，即在于撤销原征收社会抚养费的行政行为，而在一审审判的过程中，被告主动予以了撤销。此时，按照常理，原告自应满意而息诉了。毕竟，从表面上，被告撤销原征收行为已经达到了原告诉诸司法救济的目的。然而，为何原告在被告撤销原征收行为之后依然提起上诉呢？这就引出本文的主题，撤销违法负担行为亦可能侵犯相对人主体的私权利。这也使得对撤销违法负担行为进行法律规制提供了另一种视角与思考路径。
二、理论上之撤销自由：撤销违法负担行为的传统思维
以行政行为对有关公民所产生的法律利益效果为划分标准，可将行政行为分为负担行政行为、授益行政行为、复效行政行为三类。其中，负担行政行为是指行政机关侵入公民权利领域并且限制其自由和财产，或者给公民施加义务或者负担的行政行为；授益行政行为即为公民设定或确认一项权利或重要利益的行政行为，但是此处的权利或重要利益并不包括单纯的法律反射利益；复效行政行为又称有第三人效力的行政行为，即对两方行政相对人在授益抑或负担上产生了不同法律效果的行政行为，如存在数量限制的行政许可对被许可的相对人是授益行政行为，而对未取得该许可的相对人则是负担行政行为。由于依法行政原则与信赖保护原则、法安定性原则均为现代实质法治理念下所应遵循的法律原则，二者在价值与位阶上并无轩轾。因此，在确立行政行为的撤销规则时，必须对作为以法治国依据的法安定性原则以及由此产生的相对人的信赖保护给予充分重视，并对撤销规则中可能产生的法安定性与实质正义、行政合法性以及灵活性等价值冲突进行合目的性的衡量。[3]即当依法行政与信赖保护在个案之中发生冲突之时，并不能绝对排斥某一原则的适用，而应该对该案的各种情形加以斟酌再做出相应的处理决定。而对国民信赖加以保护的程度，又因行政行为的种类、性质、利害关系人等因素而有所差异。故根据撤销对象的不同类型，必须做不同程度上的考量与限制。
从撤销负担行政行为之法律后果来看，由于行政相对人对违法负担的持续没有利益，该撤销行为系属对行政相对人有利的变动，故各行政法学者几乎均认为行政机关于此时所应考虑的因素极为简略。只要该撤销行为不危及公共利益，行政机关即有权力也有义务撤销该违法的负担行为。如日本学者南博方（みなみひろまさ）认为，“……尤其是侵益性行政行为，无论是否超过争讼期限，即使没有明文规定，均可依职权予以撤销。关于这一点，学术界几乎不存在异议”。[4]台湾学者吴庚则认为，“负担处分既对公民不利，其撤销通常不发生既得权或信赖保护之问题。故行政机关对违法之负担处分，得不问其是否已属确定，得随时加以撤销，俾恢复合乎法律之状态。”[5]而德国学者毛雷尔（Hartmut Maurer）在其《行政法总论》中阐述到，“根据联邦行政程序法第48条，违法的负担行政行为在不得诉请撤销之后，行政机关可以在任何时间、全部或部分、面对将来或者过去予以撤销，是否、在何种范围之内以及以何种时间效果撤销行政行为，由行政机关裁量”。[6]法国也认为，若该行政行为没有为他人创设权利以及一切由当事人提供虚假材料而创设权利的行政处理，行政机关可以随时撤销；而对创设权利的违法行政处理，行政机关只能在利害关系人提起行政诉讼的时间内有权撤销。[7]甚至，台湾地区最高行政法院判决九十二年度判字第一六九一号中，亦直接认定“信赖保护原则之规定，仅在授益处分始有适用之余地。本件被上诉人对系争土地课征田赋，本质上系对人民课予义务之负担处分，并非授益处分，自无前揭法条所规定信赖保护原则适用之余地。”
