汶川地震灾后恢复重建中的宅基地法律问题研究
时间：2021-03-24 12:05:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要 灾后恢复重建中如何分配、使用宅基地关系村民的基本生存和发展，关系集约用地和农村的未来发展。面对灾难，结合农村土地制度改革，在集中建房模式中，要在规划许可的条件下，充分考虑村民的诉求，允许流转了房屋但宅基地灭失或者需要迁址的村民重新获得宅基地；要允许村民与一般民事主体合作建房，但应当探索宅基地使用权与房屋所有权分离的路子；要允许农村土地建设用地的合理流转，兼顾各方利益，恰当处理节约的宅基地的使用。
关键词 灾后重建；宅基地；法律问题
中图分类号 DF452.F301.3 文献标识码 A 文章编号 1000－4769(2009)03－0029－05
《汶川地震灾后恢复重建总体规划》提出，要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置。宅基地是农村居民住房重建的基础，其规划、分配和利用关系民生，关系农村经济和社会的发展。然而，我国农村土地制度正处于变更阶段，宅基地制度存在诸多值得探讨的问题。如何合法、有效解决灾后重建中的围绕宅基地的各种权益和矛盾，需要明确、探讨和创新。
鉴于农村灾后恢复重建可以归类为分散重建和集中重建，故本文依此为线。
一、分散重建与集中重建的决策
《汶川地震灾后恢复重建总体规划》规定，村庄应以就地重建为主，有条件的可适度相对集中。《汶川地震灾后农房恢复重建技术导则(试行)》则提出，村民房屋重建以原址恢复重建为主，只有符合条件的少数村镇才可异地重建。结合灾区农村原来分散居住为主的事实，其当然的结果是村民分散重建是灾后恢复重建的原则。然而，《汶川地震灾后恢复重建条例》和《汶川地震灾后恢复重建总体规划》都强调灾后重建要节约和集约利用土地，保护耕地。为此，《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》要求在重建规划时，要适度撤并自然村落，引导农民住宅相对集中建设。村民分散重建与集中重建的分野必然导致宅基地分配与取得上的不同，是农村灾后重建中处理宅基地问题的一个前提。《汶川地震灾后恢复重建条例》第33条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准公布的地震灾后恢复重建规划，服从规划管理。因此，如果村民适度集中居住或者建立农村新型社区已经纳入重建规划，村民等相关的人必须遵守规划。显然，分散或者集中恢复重建的核心是依据谁的意志和什么因素制定重建规划。
(一)国家与集体／村民的协调
《汶川地震灾后恢复重建总体规划》规定，村庄的重建类型由灾区市级或县级人民政府决定。政府决定重建类型应从灾区实际出发，综合考虑地质地理条件、经济社会发展和干部群众意愿等各方面因素。因此，政府如果依据地质、勘察、测绘、水文、环境等自然原因，或者依据自然条件与地区经济社会发展关系即资源环境承载能力综合评价要求集中重建的，村民集体和村民应当服从。反之，没有“自然原因”或者公共利益的需要，政府无权违背受灾村民的意愿强制通过重建规划。因为，依《土地管理法》、《物权法》等法律规定，农村土地属于全体集体成员所有，其对土地的支配(含宅基地的分配和使用)不受他人的非法干涉。政府如果要干预集体如何分配、处理宅基地，必须有法律依据。陕西结合新农村建设提出，滑坡险段等地质灾害点和受其威胁的自然村农户要另行选址，集中重建；对倒塌房屋比较集中而未出现地质灾害的自然村要求就地集中重建；其他农户实行就地或者新址分散重建。这种规定是合理的。《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》的相关规定也是可取的。
需要农村集体最终决定是否集中重建的，就表决程序而言法无规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第19条只是规定宅基地的使用方案必须提请村民会议讨论决定，方可办理，但就村民会议如何表决没有规定。事实上，就集体如何决定宅基地的程序，无论是国家还是地方法规多为空白。我们认为，集中居住涉及村民和集体的重大利益，应当准用《土地管理法》第14条的规定，即2／3以上村民或者村民代表同意。易言之，政府不得强制集中重建。不过，政府此时有义务和责任“引导”村民通过科学的重建规划，而不能够听之任之。
(二)对不同意集中重建村民的处理
如果因地质原因，出于保障公民人身、财产安全的目的，或者因公共利益需要，政府依法强制集中重建的，一方面，政府应当提供其他合理的安置方案，供村民选择。例如，《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》所规定的自愿搬迁异地安置。另一方面，对无力选择、又不同意集中重建的村民，应当着力进行说服、疏导，尽可能避免强制执行。
由集体表决通过集中重建的，是否可以强制不同意的村民服从决议，从法律上说，答案是肯定的，集体表决的结果对任何一个村民都有效。但是，集体还是不宜强制要求不同意的村民服从，因为一个集体的范围可能较大，集中建房完全可能严重影响部分村民的生产和生活；集体表决以民主为基石，没有类似上文中政府强制集中重建的客观理由或者公共利益需要，以人为本的民主不是简单的少数服从多数，还应当有对少数的适度关照。因此，不愿意参与集中建房的村民，在不违反规划和保护耕地的前提下，应当准予其申请规划可用的宅基地。成都市规定灾毁住房农户可以自愿选择入住统一建设的安置住房，这是值得肯定的。
二、分散重建中的宅基地
村民分散重建如果在原址上进行，自无宅基地问题。但系原地异址重建，即在原集体范围内重新获得宅基地重建，则生问题：一是谁有权申请新的宅基地，二是原宅基地如何处理，三是村民能否提供宅基地与他人合建。
(一)宅基地申请人
根据《物权法》第154条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，失去宅基地的村民，有权申请重新分配宅基地。所以村民在原宅基地被地震毁损而丧失宅基地的情况下，可以依法另行申请分配宅基地进行重建，自不待言。问题是，村民可以出卖、出租、赠与住房，他人也可能继承村民的房屋，而《土地管理法》第44条规定出卖、出租、赠与住房后再申请宅基地的，不予批准。由此，这样的村民在房屋毁损后，是否有权申请新宅基地呢?或者房屋转手中，受让人是否有权申请宅基地?
笔者认为，尽管《土地管理法》规定村民转让、出租房屋后，不得重新申请宅基地，但法律规定不得重新申请宅基地是以村民有宅基地，而其转让或者出租房屋为条件的。所以，原宅基地权利人因为宅基地灭失或者宅基地依客观情况不能够再为住宅建房使用时，不论其房屋是否转手，都可以申请新的宅基地。
如果原址不能够重建的宅基地之上的房屋已经出让、赠与或者发生继承的，就房屋受让人、受赠人、继承人(以下统称“受让人”)是否有
