新土改突围：农地确权年底冲刺
时间：2021-03-22 20:05:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”刚刚结束的中共十八大上，涉及农村土地的征地制度改革首次写进党代会报。
早在2010年初，针对农村集体土地产权不明以及政府强制征地引发的种种问题，中共中央“一号文件”就提出農村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，要求用3年时间完成，为下一步土地流转和征地改革提供法律基础。
今年是中央要求完成农地确权的最后一年。年初国务院“一号文件”为农村集体土地确权发证设定了“2012年12月前完成”的最后期限；3月初“两会”期间，国务院总理温家宝再次强调，认真搞好土地确权登记颁证，制定出台《农村集体土地征收补偿条例》，是2012年的主要任务之一。
然而，和当局预期相比，农地确权工作的实际进展并不乐观。国土资源部统计数据显示，截至9月底，全国集体土地所有权发证率仅为75%，有7省的土地确权登记发证率不足50%；即便是“先行先试”走在前列的四川省，也只有70%县区完成集体土地确权登记。
年底冲刺
时间紧迫，农地确权现在到了必须全力以赴的冲刺阶段，牵头的国土资源部压力陡增。
去年5月，国土资源部、财政部、农业部就农地确权联合发文，要求到2012年底，全国范围内的农村集体土地所有权证确认到位，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。
农村土地确权登记工作由此在全国悄然推开，然而进展甚为迟缓，不尽人意。今年7月中下旬，国土资源部联合财政部、农业部成立督导组，相继对内蒙古、江西、云南、陕西、甘肃、新疆等省（区、市）展开督导，督促地方政府加快为农村集体土地“确切颁证”；要求各地在确保操作规范的情况下，年底前务必完成农村集体土地确权登记发证任务。
为确保任务如期完成，国土资源部再次对地方施压，重申去年5月三部门联合规定的惩罚措施——凡是到2012年年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，暂停农村集体土地转为城市建设用地及征地审批，农村土地整治项目不予立项。
土地储备是地方财政收入的命根子，一旦停下来，地方财政立马吃紧。对于地方政府而言，这项规定之严厉，前所未有。然而农地确权进展迟缓，确有不得已的原因，由于其所牵涉到的方方面面，以及确权过程中翻出来的大量历史遗留问题，实非朝夕之间，能够毕其功于—役。
当前农地确权涉及农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农用地承包经营权和农民宅基地使用权等四类产权。上世纪40年代末期中共建政之初，曾发起大规模的土改运动，实行“耕者有其田”；在其后兴起的人民公社运动中，农村土地又转为集体所有和集体经营；1980年代以后，随着家庭联产承包经营责任制的推行，人民公社体制瓦解，农村土地所有权和经营权分离，产权制度更趋复杂。
60多年制度变迁所积累下的大量矛盾和遗留问题，都要在这次农地确权中——化解，难度之大，可想而知。北京大学国家发展研究院长周其仁坦言，年内完成全国农地的确权，“这个要求我看有一点理想化，做不到。”他以成都为例，2003年开始试验农地确权，原来设想一两年就可以结束，结果搞了好多年，远远超过预期，过程非常复杂。
成都经验
周其仁长期跟踪观察成都在农地确权方面的试点和进展。他注意到，由于市场经济下土地资源的价值越来越凸显，巨大的经济利益使得人们在确权过程中“寸土必争”，引发大量土地权属争议。
在农地产权制度改革的探索中，成都走在了前面，2003年开始自发试验，2009年获国务院批准进行城乡统筹的综合配套改革试验，其近三年的试点经验被称为“成都模式”。在周其仁眼中，成都模式其实就是三句话：确权是基础，流转是核心，配套是关键。
成都刚开始土地确权的时候，问题千头万绪：村民外出打工，承包地由乡邻耕种多年，现在地算谁的？村集体成员生老病死、婚丧嫁娶带来的土地增减问题纠纷不断，如何处置？以前承包地两年—小调、三年一大调，现在要确权了，还要“长久不变”，如何摆平？农村私搭乱建现象非常普遍，柴禾堆、牲口棚、猪圈相互占用，违章如何定性，确权如何划界？各种意想不到的麻烦纷至沓来，—度让工作人员瞠目结舌，束手无策。
对这些实际问题，各地因乡土人情、乡规村约不同，解决的方式也各异。成都模式的一条主要经验是，由土地确权逼出了村庄治理结构的改革，产生了议事会制度——确权过程中的所有问题都提交村议事会，请村里德高望重的老人主持公道。
周其仁在成都双流县瓦窑村看到村民解决争议的一个典型案例。娘胎里的孩子是否具有确权资格，村民各执一辞，争议不下，村议事会也拿不出个方案。为此，他们专门请来妇产专家，从医学角度进行解释，最后确认，怀孕7个月以上的胎儿才能算一个生命。议事会据此拿出了一套富有人情味的方案：胎儿没有资格参与承包经营权的确权，但孩子生出来就是集体经济组织的成员，下一步土地流转有经济收入效益的时候，可以给孩子分一份。
这个折中方案最后被各方认可接受，确权得以继续推进。双流农户最后拿到手的土地承包经营权证，标明了地块的实测位置、边界，配有坐标以及示意图，权属关系清晰明确，形成了一个可追溯的产权系统，他们自用的宅基地，获得《农村集体建设用地使用权证》，《土地所有权证》则发给村集体经济组织。
在确权的基础上，成都提出要“还权赋能”，不但把农村集体土地的使用权经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，赋予农民以更为全面和多样的权能。“政府用其权威先帮老百姓确权。如果产权不明，土地流转的收益最终恐怕落不到村民头上。”在周其仁眼中，成都的可取之处在于把确权放在了流转之前，这为未来的流转奠定了坚实的基础。
