集体研究非法批准占用土地的行为定性
时间：2021-03-22 16:01:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
一、基本案情
唐某、李某、蒋某、林某等四人为某镇党政领导，2009年8月，该镇一公司需建设一仓储基地，唐某等人明知某村11组地块中2块为基本农田，9块为其他用地，且明知镇政府无权批准占用基本农田，仍超越权限，多次召开党政联席会议商量决策，将该地块从农民手中流转出租给该公司用于堆料场建设，并积极推动村委与涉地村民就土地流转出租做工作，将9.6亩基本农田、33.2亩其他用地转让给该企业作仓储基地。2011年10月经群众举报，案发。土地部门责令企业停止土地违法行为，企业因堆料场选址错误无法正常生产，导致停产半年。
二、分歧意见
问题一：唐某等人的犯罪行为如何定性，是构成“非法批准占用土地罪”还是“滥用职权罪”
第一种意见认为，唐某等人违反土地法等有关法律规定，擅自改变基本农田及其他土地的土地性质，构成非法批准占用土地罪。
第二种意见认为，唐某等人明知无权批准占用基本农田，而超越权限，造成基本农田被破坏的严重损失后果，唐某等人主观上不具有徇私的情节，应当按《刑法》第397条第一款的规定，构成滥用职权罪。
问题二：是否应当追究唐某等四人的刑事责任
第一种意见认为，唐某等人违反土地法等有关法律规定，擅自改变基本农田的土地性质，虽然主观上是为了当地的经济发展，支持企业建设，也没有收受企业一分钱，行为人不是为了谋取私利，并且是经过集体研究决定，而刑法没有规定单位可以成立滥用职权罪的主体，那么上述四人就应当无罪。
第二种意见认为，该案中滥用职权行为虽然是镇政府领导集体讨论后决定实施的，也不存在行为人在操纵、胁迫、欺骗之下作出决定的行为，在表决中都是自由决定而持赞成意见的，因此除明确持反对意见者不成立犯罪外，其他赞成者应当属于滥用职权犯罪的共犯，唐某等人应以滥用职权犯罪追究刑事责任。
三、评析意见
笔者认为判断唐某等人行为性质以及是否追究刑事责任，应当结合案件事实，对照非法批准占用土地罪和滥用职权罪的犯罪构成要件逐一分析。
问题一：是构成“非法批准占用土地罪”还是“滥用职权罪”
笔者同意第二种意见，即唐某等人构成滥用职权罪。理由如下：
1.唐某等人不存在徇私舞弊情节。《刑法》第410条规定：非法批准征用、占用土地罪是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。该罪的客体要件是国家土地管理、城市规划等机关的正常活动以及其他有关国家机关的正常管理活动；客观要件方面表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为；主体要件是国家机关工作人员，主要是指在各级政府中的主管人员，土地管理、城市规划等部门的工作人员；主观要件必须出于故意，即行为人明知自己的徇私舞弊行为违反有关法律规定，明知自己的行为可能产生的后果，而对这种后果的发生持希望或者放任的态度。
本案中，唐某等人明知无权改变基本农田性质，将基本农田等土地作为企业仓储用地，而批准企业占用，是非法批准占用土地的行为，但因该案未发现唐某等人存有徇私舞弊行为，不符合该罪主观要件标准，不构成非法批准占用土地罪。
2.唐某等人的行为造成的损失，达不到非法征用、占用土地罪的立案标准。非法批准征用、占用土地的行为只有情节严重才能构成犯罪。所谓情节严重，刑法规定主要是指多次实施本罪行为的造成大量土地被非法征用、占用的；导致耕地大量荒芜或毁坏的；因严重徇私而非法批准征用、占用土地的；造成恶劣影响等等。1999年9月16日最高人民检察院发布施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》（试行）中关于非法批准征用、占用土地罪的规定：（１）一次性非法批准征用、占用基本农田０．６７公顷（１０亩）以上，或者其他耕地２公顷（３０亩）以上，或者其他土地３．３３公顷（５０亩）以上的；（２）十二个月内非法批准征用、占用土地累计达到上述标准的；（３）非法批准征用、占用土地数量虽未达到上述标准，但接近上述标准且导致被非法批准征用、占用的土地或者植被遭到严重破坏，或者造成有关单位、个人直接经济损失２０万元以上的；（４）非法批准征用、占用土地，影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的。
本案中被破坏的基本农田为9.6亩、其他用地43.2亩，未达到立案标准中“一次性非法批准征用、占用基本农田０．６７公顷（１０亩）以上、其他土地50亩以上”的规定，不存有严重情节，不构成非法批准占用土地罪。
3.唐某等人行为符合滥用职权罪的构成要件。《刑法》第397条规定，滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第1条第1款第4条规定：“造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的”、“造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上，或破产的”，构成滥用职权罪。
唐某等人超越职权，非法批准占用土地，造成40余亩土地被破坏，且间接导致企业因堆料场选址错误导致无法正常生产而停产半年的后果，造成国家利益、企业财产遭受重大损失的行为，符合滥用职权犯罪的构成要件，应认定为滥用职权犯罪。
问题二：是否应当追究唐某等人的刑事责任
笔者同意第二种意见，应当以滥用职权共同犯罪追究唐某等人的刑事责任。
我们应当首先理清唐某等人在决定和实施滥用职权犯罪行为中的关系。实践中，有的滥用职权行为是机关领导决定实施的，或者经过单位领导同意、授意后实施的。单位领导与滥用职权罪的行为人有明确的共同犯罪意思的场合，直接认定为共犯，并无疑问。但是实践中情况比较复杂，我们分别讨论。
1．单位内部领导集体讨论后决定实施滥用职权行为，在表决中持赞成意见者均属于滥用职权罪的共犯，提出明确反对意见者不成立犯罪；如果单位关于实施滥用职权犯罪行为的集体讨论是在领导或者有关承办人的操纵、欺骗下作出的，而并非内心真实意愿表示下作出行为的，只能由相关人员单独构成犯罪，单位其他领导或其他表决人不负刑事责任。
2．单位直接负责的领导对行为人是否实施徇私舞弊滥用职权的行为并不知情，而是在被蒙蔽或者行为人隐瞒事实真相的情况下作出的决定，该决定并非领导的真实意思，因此一般不应当承担滥用职权罪的刑事责任。但是，从事特定事物的国家机关工作人员为实施滥用职权行为，骗取领导同意、批示，但欺骗行为破绽较多，骗术并不高明，主管领导应当履行注意义务的场合，能够及时发现错误进行纠正，但由于疏忽大意而没有发现的，也有可能成立玩忽职守犯罪。
3．实践中，行为人向主管领导汇报工作后，主管领导依法根本不应当作出某一决定，却因为行为人纠缠、鼓动、刺激等行为而超越权限，批准行为人实施徇私枉法、滥用职权行为的，如果有关领导在作出决定时有相当的意思自由，而超越权限，批准实施行为，应与行为人一起成立滥用职权罪的共犯；如果有关领导在作出决定时，意思自由受到较大限制，但仍然存在重大过失的，可能成立玩忽职守罪。
而本案中，唐某作为该镇党委书记，为了发展当地经济，在该公司负责人提出建立堆料场作为仓储基地的情况下，为了带动该地块附近区域的发展，明知该地块性质属于基本农田，且镇政府无权进行审批，而多次牵头召开党政会议，提出犯意，构成滥用职权犯罪，应当以滥用职权罪追究刑事责任；其他参会人员明知唐某的提议违反法律规定，而没有提出明确的反对意见，都持有放任的故意，而同意实施违法批准占用土地的行为，研究人之间有明确的共同犯罪故意，也应当认定为滥用职权犯罪的共犯。
综上所述，唐某等人明知镇政府无权批准占用基本农田，而超越权限，改变土地性质的行为，只是多个自然人共同研究实施滥用职权犯罪的行为，构成滥用职权罪的共同犯罪。集体研究决定并不能改变唐某等人实施滥用职权行为侵害的法益，也不能成为其逃脱法律制裁，免除个人责任的“挡箭牌”，应以滥用
职权共同犯罪追究唐某等人的法律责任。
