风雨开发区
时间：2021-03-22 00:06:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
为什么我的眼里常含泪水？
因为我对这土地爱得深沉……
——艾青
“开发区”，过去一年里媒体上出现频率极高的字眼。
近两年来，我国各地开发区如雨后春笋般地涌现，已成为各地推进工业化进程的一道靓丽的风景线。乱建开发区，出现了一股声势浩大的“圈地潮”，占地从几千亩到上万亩，投资动辄几亿甚至数十亿元。开发区的建设，无疑为我国的经济发展和城市化进程带来了好处，但也造成了诸多不良后果。
有媒体惊呼：“开发区已更多地异化为利益受侵害农民的‘悲惨世界’”！
血腥的“羊吃人”
16至18世纪，英国新兴的资本家发动过血腥的“羊吃人”的圈地运动，现在国内也有人认为，没有圈地运动，农民就不会从土地上解放出来，并主张中国也应来一场圈地运动。其实，这是脱离历史条件的一厢情愿，中国承受不了那样可怕的震荡，我们的农民兄弟们更承受不了那样的震荡。
2004年的春节，对于山东齐河来说是一个不平静的新年。
这个黄河边上只有60万人口的县此时还没有从“土地风暴”的漩涡中解脱出来。2003年11月16日，齐河2800亩征地被国土资源部定性为“严重违法”，“非法批准占用基本农田”。
在山东，土地整治风暴愈刮愈烈，同样的情况也在全国各地同步上演。截至2003年12月底，国土资源部共清查各类开发区6015个，这些开发区规划面积达3.54万平方公里，超过了全国660个城市和所有建制镇的建设用地总面积。其中，经国务院批准的只有232家，占4.64%；经省级政府部门批准的1019家，占20.38%，更多的是地方盲目设立的各种开发区、工业园，有些开发区和工业园并没有得到很好的开发利用，造成了大量的土地“撂荒”。
开发区过多过滥。随意设立开发区现象严重，西部一个省会城市下辖的三个区县，未经论证一口气设立15个开发区。南京市江宁区，四大开发区圈地面积占该区面积的1/2，基本上没有引进项目，大部分土地都被闲置。浙江安吉县经济开发区，60多平方公里的工业园区内一片荒芜，杂草丛生，土地长期闲置。
开发区浪费惊人。中国虽然地域辽阔，但可用的土地资源仍十分紧缺，而全国开发区平均每公顷仅投资34万元，产值不足13万元。即便是苏南集约用地典范——昆山出口加工区的投资密度也仅为每亩50万美元，与法国平均每亩60万美元、新加坡、马来西亚等国家100万美元左右的投资密度相比，差距仍然很大。据统计，全国开发区土地有43%闲置，土地利用率的低下。中国的耕地面积正在以惊人的幅度减少。1999年，全国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩，到了2002年，这个数字已经变成2500多万亩。耕地的连年减少已威胁中国的粮食安全，我们不得不从国外进口粮食。
开发区成了个筐。据有关资料统计，全国各类开发区控制土地面积超过现有城市面积。齐河县代县长2003年1月18日在齐河县第十四届人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中，涉及土地近2万亩，抵得上山东省全年用地指标的半壁江山。南方有个省会城市下辖的一个区，全部行政区总面积的49%都纳入了开发区范围。在地方财政普遍缺钱的情况下，开发区的投资将大部分来自于银行等金融机构，如果开发区招商引资成功，银行的贷款基本能够得到偿还保障，但实际情况是，大部分开发区是难以引来项目的，造成了开发区闲置，银行贷款成为坏账,严重扰乱了土地和城市规划的实施。
开发区违纪高发。如有个直辖市下辖的一个县，19个乡级开发区非法占用土地就达2万多亩；有个县把近2000亩基本农田圈入开发区,上级政府不是纠正其错误，而是采取调整乡级土地规划的办法，把2000亩基本农田调划为“建设用地”，使开发区圈占基本农田“合法化”。据十个省(区市)的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7%。有的地方开发园区的土地出让金大大低于成本价，财政经费被用来补贴土地开发成本，不仅使地方政府背负巨大的财政负担，还造成国有资产大量流失。据有关资料统计，近年来，违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年高达上百亿元人民币,由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地，又不好好安置，给农民的征地款仅是很低的补偿标准，或者不能到位、克扣、挪用、截留，这就会带来严重的社会动荡问题。有关部门统计，近年来土地上访案件占整个上访的1/3。
惊险的一跃
在我国,开发区全称经济技术开发区，也泛指由它衍生而来的高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区，乃至目前中国城市乡镇随处可见的、名头不一的工业园和工业区。最初的开发区是在改革开放初期由中央直接推动产生的。1984年邓小平同志视察广东、福建、上海等地后，提出了进一步加快改革开放的指导思想。在此基础上，国务院特区办根据中央书记处和国务院的决定，开始研究建立经济技术开发区的问题。
我国当初设立经济技术开发区，主要是为了把开发区发展成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、体制创新的试验田和经济发展的增长极。目的是“三为主，一致力”，即：企业结构以外商投资为主，产业结构以现代工业为主，产品结构以出口为主，致力于发展高新技术。
美国经济学家弗里德曼所说，一个市场投机活动越活跃，市场就越稳定，投机是市场本身自发形成的一种稳定机制。同时，产权是市场经济最重要的制度基础，完备的产权包括使用权、决策权、收益权和让度权。土地从全民公有转为私人拥有使用权，是市场经济转轨过程中“惊险的一跃”。
经济的高速发展和财富的快速聚集，是开发区最为引人注目的现象。来自外经贸部的统计资料表明，2003年1～6月，43个国家级开发区实现国内生产总值1052亿元，占全国的2.45%；完成工业产值2748亿元，占全国的6.16%；税收收入190亿元，占全国总额的2.5%；实际利用外资金额占全国吸收外资总量的13.7%。43家国家级开发区实现“七通一平”土地面积408平方公里，累计投入的近900亿元资金和管理优势，使之成为具有更大发展潜力的优质国有资产。国家级开发区经济总量已超过全国的2%，成为现阶段经济发展的新增长点。
国家级开发区把一个个荒滩、一个个乡村，变成了高新技术聚集的现代工业区。如天津开发区1984年起步，近17年间，年均经济增长超过60%，目前经济总量已占天津市1/3。大连开发区经济总量亦已占到全市的16%，他们提出“十五”期间经济增速要以20%的速度冲刺，力争经济总量占到全市的1/3。各地通过实施迁移企业和新办企业一律进园区的政策，规定入园企业的规模和技术条件，促进产业链延伸和专业化协作生产发展，引导分散的企业和生产要素不断向工业园区集中，在搬迁过程中调整和提高技术水平和产业水平，实现技术升级和产业升级，开发区已成为结构调整和产业升级的重要抓手。
面对国际制造业生产基地不断向我国转移的有利机遇，各地政府纷纷把开发区当作招商引资的主战场和对外开放的新窗口。通过构筑良好的园区投资软硬环境，吸引更多的国外资本来投资创业，实现“筑巢引凤”的目标。许多地方将开发区建设与当地城镇发展规划有机地结合起来，按照城市化的要求，超前规划，主动对接，科学划分不同的功能区块，初步达到了建一个园区、成一片城区的理想效果，开发区已成为承接外资转移推进城市化的重要载体。
中小企业是工业的构成基础。长期以来，过于分散的布局增大了构建中小企业公共服务体系的难度和成本。开发区的发展不但促进了产业的集聚和企业的相对集中，而且提出了更为强烈的公共服务需求，从而使得构筑区域性的技术开发中心、产品检测中心、商品展示中心、生活服务中心等中小企业公共服务体系成为可能。开发区成为区域发展的重要带动力量，为构筑中小企业服务体系创造了必要的条件。
“圈地”妖魔化
中央确定建设开发区的决策,无疑是伟大、英明和正确的。问题是中央的决策在地方实施时被变形异化了。正如中国社会科学院社会学研究所陆建华博士称：“各地乱建的开发区在招商引资政策执行过程中有很大的随意性，使得权力寻租成为可能，成为滋生腐败行为的温床。”
第一招：改头换面。一些地方以搞特色农业园区等为名，采取转包、租赁等手法圈占农村土地，私下用于非农建设。山东济南市槐荫区某村的一位村民反映说，镇、村私下与××集团公司签订协议，将1500亩耕地“转包”给该公司建设所谓“生态园林基地”，可这个“生态园林基地”一期工程却是汽车展销馆。
第二招：化整为零。土地管理法规定“征用基本农田或基本农田以外土地超过35公顷的，都须报请国务院批准”，一些地方便先想方设法让基本农田荒芜，使之变成“基本农田以外土地”，然后再化整为零，分批报批。据江苏省淮阳某村村民反映，他们那里的乡村干部为了征占耕地，把稻田里的水渠强行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意将良田瞒报为荒地、弃耕地，以达到征地目的。
第三招：姑息纵容。有些村干部错误认为自己是民选村官，能代表村集体处置土地，有的则认为天高皇帝远，可以有法不依。一些地方领导还对基层违法占地行为采取姑息态度，纵容甚至是授意基层干部随意圈占并出让集体土地。
第四招：大事化小。当有干部群众站出来对种种违法占地行为提出反对意见，或上报有关机关时，一些地方领导就会使出这招。自土地法实施以来，各地因土地违法处理的干部很有限。即便违反了土地法，最终的处分不外是降职，难以动摇“圈地”的决心和信心。
为什么开发区圈地在我国泛滥成灾？国家发改委产业发展研究所从宏观经济角度，总结出了开发区“值得重视”的几个问题：损害粮食的综合生产能力；妨碍市场经济秩序建设，破坏公平竞争的环境；助长低水平重复建设，妨碍产业结构升级；侵犯农民利益，加剧社会矛盾；增加地方财政风险，容易滋生腐败。并警告：“如果不能得到及时有效的治理，将成为影响经济社会可持续发展的障碍。”
“圈地潮”的背后
令人深思的是，开发区本身并不具备如此大的能量，是开发区建设背后蕴涵的巨大政绩、违规成本的低廉，造就了目前轰轰烈烈的圈地运动。
多头审批的影响。各地批准设立开发区的机关，除了国务院和省级政府外，有市、县、乡级政府，有科委、教育、农业、旅游、经贸、环保、专利、乡镇企业等政府部门。不管哪级政府、哪个部门，都在行文审批设立开发区，怎能不造成开发区过多过滥？现行土地利用总体规划实行由原审批机关批准其调整或修编的制度，正是实行这一制度，为迎合开发区(园区)的设立提供了方便。也正是实行这一制度，出现了土地利用总体规划“随着领导变”、“随着项目变”、“随着违法变”的局面。开发区设立过多过滥，是因为审批管理部门过多过滥。
认识偏差的影响。各地把发展作为第一要务，忽视了保护资源、保证可持续发展。许多地方的领导为了追求政绩，盲目圈地搞开发园区，有的市、县甚至“镇镇建区、乡乡办园”。开发园区的名称也是五花八门，有“经济技术开发区”、“高新技术开发区”、“旅游度假区”或“商贸开发区”的，也有叫“工业园”、“创业园”、“软件园”或“环保产业园”的，还有称“大学城”、“影视城”的。而要在仅有的土地和面积上“精耕细作”，做大做强，付出的成本和代价要高得多，其成效也难以在相关政府官员的任期内显现出来。现在有一些开发区的领导不在提高开发区效益与效率上下功夫，而把眼光盯在如何进一步扩大开发区面积，扩大开发区势力范围上，总以为开发区越大越气派，越大越能吸引投资，开发区即使不能引来项目，也可以通过炒作、宣传等方式树立自己的形象。经济发展的指导思想在不同程度上存在偏差，是开发区过多过滥的另一个客观原因。
不当竞争的影响。我国改革开放力度进一步加大，国际资本大量流入国内，投资风起云涌是开发区过多过滥的客观原因之一。外资向国内流动，加上东部资金向西部流动，经济结构的优化和升级使得开发区在东西部同时勃发，其数量和面积也就比上一轮更多更大。几千个开发区在很短的时间内设立起来，其中绝大多数是基层政府举办的。这些开发区或因基础设施条件差，政策环境恶劣，或因区位条件不佳，不具备开发建设和招商引资的条件。在开发区密集地区，开发区之间争取投资项目的主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。即使是在土地供应紧张的苏南，地价也在不断地降低，许多地块以低于成本价进行出让。苏州园区约为15万元／亩，县市园区大多低于5万元／亩。而苏南开发区的土地实际开发成本在25万元～35万元之间。竞相压价一方面使应有的财政收入流失，另一方面又迫使开发区极力扩大土地的商用面积，力图通过商用土地的高回报弥补地价降低带来的损失。
