稀土资源管理制度构建与政策调整研究
时间：2021-03-01 20:03:51 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要？演在分析全球稀土市场新动向的基础上，认为国内生产供应过剩与国外需求陷阱互动是导致系列问题的总根源。建议在实践中对生产总量控制制度加以改造，并推行超产罚没制度;同时，加强储备制度建设，加强资源与产业的联动管理，并筹划建立稀土期货交易中心。通过制度重构与政策调整的组合管理，逐渐打破国外“需求陷阱”链条，进而对保护稀土资源起到促进作用。
关键词？演WTO;稀土;需求陷阱;超产罚没制度;政策
[中图分类号]F407.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）03-0030-04
20世纪80年代中期以来，中国以牺牲资源环境为代价，廉价地为全球供应了200多万吨的稀土氧化物，为全球稀土供应做出了重要贡献。然而，换来的却是美、日、欧需求方在WTO框架下对中国稀土管控的诉讼。历时两年多，WTO于今年3月26日作出初裁，认定我国稀土出口限制及征收出口关税等相关制度违反了加入WTO时的承诺。败诉后，我国稀土资源管理将面临取消出口配额等政策措施，这不得不使我们要重新思考WTO规则框架下我国稀土资源的管理问题。
一、问题的提出
历史上，美国曾是全球稀土的主要生产供应者。但是，随着中国开发强度的提升，美国逐步消减其开发力度，并于20世纪90年代初期把供应的主导地位度让与中国。从那时起，中国不仅成为全球稀土供应中心，而且迅速地向包揽全球供应市场过度。根据美国地质调查局统计资料（2012年）测算，中国以占全球50%的稀土储量，供应着全球90%以上的产量和贸易量。与铁矿石类比，中国稀土在生产供应上也是处于绝对的垄断地位，但是这种生产供应上的垄断并没有带来出口价格的垄断。本世纪以来，中国稀土出口量维持在4万～6万吨，但是平均出口单价却是“上串下跳”，表现为出口量与出口价格相互脱钩的关系，体现不出垄断市场的定价特征。为了保护资源环境，我国习惯于把大量的管理政策放在出口环节，并主要采取了出口配额、出口关税等管理措施。2012年3月，以美国、日本、欧盟为代表的国家已向WTO提请诉讼，贸易争端进一步升级;2014年3月，WTO认定我国的稀土出口限制管理等相关制度违反了入世承诺。败诉后，我国稀土资源管理将面临取消出口配额等政策措施，因而迫切需要在WTO规则框架下重构管理制度框架，实现保护资源环境目标。
二、全球稀土市场新动向
稀土被广泛应用于国防、军工、航空航天、新能源、新材料及电子通讯等领域，是高端制造业和新兴产业发展不可或缺的重要战略性资源。美、日、欧等凭借国际稀土贸易主导权，长期享用中国廉价稀土“盛宴”。2006年以后，中国不断完善稀土产业规划，不断强化稀土资源管理，推动建立合理的稀土价格形成机制，日益冲击“中国开采、西方使用”的传统贸易模式，使得国际稀土市场出现了系列新动向。
1. 轻稀土生产格局“分散化”
稀土资源分布广泛，除中国、美国、前苏联等传统稀土资源大国之外，印度、澳大利亚、加拿大、越南等国家和地区均新发现了经济可采矿床;南美、柬埔寨、老挝等国也有较大潜力，甚至海底也可能存在着新型稀土资源。除中国外，现在全球稀土开发涉及近40个国家和地区的260多家企业。2012年，世界最大的稀土矿澳大利亚维尔德山矿投产，美国积极推动忙廷帕斯稀土矿山复产;日本加强与印度、越南及中亚国家的合作。新的产能计划纷纷出台，促使全球轻稀土生产格局正由中国“独揽”向“分散化”转变。
2. 轻稀土供应潜在过剩，重稀土供应短缺
2006年以来，中国加强了稀土开发秩序的管控，并刺激了国外稀土矿床的开发和替代品研发活动，新的产能计划纷纷出台。尽管国外纷纷上马稀土项目，但是主要以轻稀土为主。如果任由国外稀土开发项目全部按计划建成并达产，2014年供应能力将可满足境外全部需求;2016年，国外供应能力将可满足包括中国在内的全球需求。美国《福布斯》杂志称，全球“稀土危机”即将结束，铈、镧等轻稀土元素供大于求几成定局。另一方面，全球重稀土储量少、缺口大的局面难以改变。全球70%以上的重稀土探明储量主要集中在中国江西、广东等省特有的“离子型矿床”，重稀土元素镝在其他地区几乎无可采储量。未来10年，受资源结构和生产结构制约，中、重稀土供不应求的结构性矛盾仍将突出，预计缺口将达到总量的50%。
3. 日、美、欧仍是市场消费主体，并操控市场
美、日、欧是传统的稀土消费区，新世纪以来，美、日、欧的消费量基本稳定。中国消费量虽然快速增长，2003年超过日本成为全球第一消费大国，但是中国消费量的90%是由日、韩、美、欧等企业在华工厂消费，中国自己的消费仍主要处于产业链的中低端。目前，日本和东南亚消费占15%、美国占9%、欧洲占5%，国外凭借在新材料等方面的专利技术优势，主要从中国进口资源或中低端产品，生产出产业链高端产品，不仅间接地控制中低端产业市场，而且掌控产品定价话语权。中国稀土行业面对的不仅是市场问题，而是一场产业链的深度竞争。
三、中国稀土过度出口的机理
对于不可再生的稀土资源，基于对资源环境保护的目的，多年来我国都是实行保护性的开采政策。但是，现实中却直接取得扩张性的开发效果，赤裸裸地挑战政策目标。分析研究认为，国内供应过剩与国外需求陷阱互动是导致问题的总根源。
1. 利益的驱动与监管的约束，为供应过剩创造了条件
导致稀土资源生产供应过剩，其原因是多因素综合的结果。从目前情况来看，核心原因主要包括三个方面：一是资源获取成本低廉。早期建立的矿山，资源获取相对容易且成本很低，与当前价格相比，基本类似于“无偿”;如果是盗采的话，就无资源成本。二是采矿成本很低。当前，非正规矿山在稀土矿产品供应中扮演了重要角色，它们不仅资源获取“无成本”，而且采用传统的对生态环境破坏影响较大的采选工艺，并且不负担环境破坏治理的外在成本，使得采选环节也具有低成本优势，直接挑战正规矿山的生产经营。三是开发监管困难。矿山大多在边远山区，而矿产资源管理机构又大多在城镇，空间区位上的分异，直接给开发监管带来了很大的难度。因此，在资源明确、投资即获利的情况下，矿山采掘热情高涨，并抓住监管困难的约束，采用迂回游击战术，巧妙地避开抑制性的资源政策管制;再则，如果地方的纵容及相关部门违规或越权审批项目，就更使得资源开发取得扩张性的效果。在矿产品价格高涨时期，当产品的利润空间能够消耗政策所增加的外在成本时，政策对约束资源过度开发的能力就显得很脆弱。因此，利益的驱动与监管的约束，为过度生产提供了必然的土壤。
