治理产能过剩成效的分析及对策
时间：2021-02-10 20:01:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
2016年2月5日，国务院“罕见”地于同日发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》两个文件。众所周知，产能过剩一直是近年来我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一。国务院于“十三五”规划开局之年的年初再次颁布针对钢铁与煤炭两个行业的化解过剩产能意见，而且首次提出了煤炭行业的产能过剩问题。这说明在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后，产能过剩依然是新常态下中国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“顽疾”。而且与以往时期相比，处理产能过剩问题已经更加刻不容缓。
一、我国治理产能过剩的历史经验
长期以来，我国经济的持续高速增长刺激了许多行业的大规模投资扩张。统计显示，上世纪90年代以来，我国投资出现过三次明显的加速增长期，分别出现在1993年、2003年和2009年。IMF《世界经济展望》的数据显示，2002年后，除少数年份外，我国投资率均超过最终消费率，2013年达到48.9%，比“金砖四国”中的印度、巴西分别高13.9和29.7个百分点，而发达国家投资率普遍在25%以内。持续的高强度投资必然造成产能增长超过需求消化能力，产能过剩也就在所难免。自上世纪90年代以来，我国经济一直饱受产能过剩的困扰。我国制造业在1992-2002年和2008-2009年期间出现了明显的产能过剩现象，平均产能利用率分别为69.6%和75.8%。1998年至今，中国经济半数以上时间、许多重要行业的平均产能利用率大体在70%至75%，均处于产能严重过剩状态。IMF发布的研究报告甚至认为，中国的产能利用率仅为60%。除了传统产业，部分战略性新兴产业也出现过剩。比如光伏行业，短时期内投资过度，致使产能严重过剩。原国家发改委领导曾披露，2013年，多晶硅、光伏电池、风机的开工率分别是35%、57%、70%。
为解决产能过剩问题，我国政府采取了诸如产业政策、环保政策、财政货币政策等多方面的应对措施。“铁本事件”成为当年压缩过剩产能的标志性事件。2005年11月，国务院常务会议把钢铁产能过剩作为调控的“靶心”。2006年，国务院出台了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，从信贷、土地、建设、环保、安全等方面强化了管理，严格控制新上项目，重点调控行业的投资增速。2007年以后，几乎每年的中央经济工作会议都把“解决产能过剩问题”列为下一年经济工作的重点。2009年9月，国家发改委等十部门联合宣布，对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产能过剩行业，国家有关部门将原则上不再批准扩大产能的项目。
“十二五”以来，抑制产能过剩更是成为国家宏观部门调控的重要内容之一。2012年，我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务。2013年10月，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下称《指导意见》）指出，化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，并提出了通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展的目标。《指导意见》是“十二五”时期颁布的最重要的化解产能过剩的政策。时至今日，虽然“十二五”时期已经结束，但《指导意见》仍然处于执行的中期。为了继续有效化解产能过剩，需要对目前的产能过剩状况以及相关政策的执行效果进行深入的分析和把握。
由于我国尚未正式披露最新的产能利用率数据，历年的政府工作报告及此次颁布的钢铁与煤炭两个行业化解过剩产能意见均未对产能过剩的现状状况做出评估，所以只能根据国家有关部门（如发改委、工信部和统计局等部门）报告、新闻报道等渠道，获取零散的产能利用率数据，来进行对比分析。2013年10月发布的《指导意见》所用为2012年的数据，其后历经2013年、2014年、2015年。从搜集到的数据看，几个主要行业的产能利用率变化情况大致如下（见表1）。
由于缺乏足够的数据支撑，在此无法对《指导意见》所列钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能五个重点行业的产能过剩状况作出2015年与2013年的对比分析。但就数据相对翔实的钢铁行业看，2013年的产能利用率有所上升，但在2014年与2015年又下滑甚至低于2012年的水平。因此，单就钢铁行业看，2015年末的产能过剩状况很可能还略高于2012年末的水平。2016年2月，国务院首选选择钢铁行业再发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》也就在情理之中了。
其它机构发布报告所披露的数据也从不同角度反映工业领域产能过剩状况。
1.中国欧盟商会：《中国的产能过剩：如何阻碍党的改革进程》
2016年2月，中国欧盟商会发布报告称，在研究了粗钢、电解铝、水泥、炼油、玻璃、纸和纸板、化工和造船八个产业后，看到其中前六个产业显示出工厂的开工率比2009年全球金融危机过后更低，由此也可推导出该六个行业的产能利用率情况。该报告称如果不能有效解决，产能过剩将会严重阻碍中国经济改革进程。中国欧盟商会发出警告，目前中国严重的产能过剩可能加剧贸易紧张，还可能令中国企业背上大量债务，导致工作岗位流失。央行去年12月份开展的研究也在江苏省发现了类似幅度的行业产能利用率下滑。
2.中国企业家调查系统：《2015·中国企业经营者问卷跟踪调查报告》
近几年，中国企业家调查系统陆续发布产能过剩的调查数据，在2013-2014年所调查的19个制造业行业大类，产能过剩的情况仍十分严重：在2013和2014年，这19个大类行业平均产能利用率分别为72.0%和72.2%，均低于75%。中国企业家调查系统还连续跟踪调查了企业家对产能过剩情况的看法。其最新发布的《2015·中国企业经营者问卷跟踪调查报告》得出的结论是，企业经营者认为，产能过剩问题更加突出，设备利用率仍在下降。
调查结果显示，认为本行业产能过剩“非常严重”的企业经营者占16.1%，“比较严重”的占58.6%，两者合计比重比2014年上升了0.7个百分点，为近四年来的最高值。从2012年至2015年，选择“非常严重”项的企业经营者的比例呈现上升态势（见表2）。
