【地方巨额债务链为何难解】债务链
时间：2020-02-15 07:21:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
目前，我国乡镇一级平均负债已经超过400万元。这条长长的债务链几乎延续了10年。财政困境的成因复杂，解决的办法也不一而足――是依靠自身发展，依靠转移支付，改变分税制，还是乡镇级政府退出经济领域？
“我们的小镇规模很小，镇里每年可支配的收入只有10万元，但目前我们欠下的债务已达400万元。”龙华对中国《新闻周刊》说。他是广东省梅州市一个乡镇的小官员。
即使这个小镇把所有的可支配收入用来还镇政府欠下的债，也需要40年时间。为了能找到更多的“来钱路”，龙华每天忙着招商引资，生产自救。
“本来镇政府是为农民服务的公共机构，但目前的首要任务是找钱，不然镇政府要关门了。”龙华说。
尽管镇上拥有一些银石矿资源，引来外地企业家设厂开采。龙华和同事们也一起发动当地农民种植生态林等经济作物，但该镇的财政状况并没有很大的改观。
债务，依然是乡镇一级政府肩上的一座大山。“压得我们喘不过气来！”龙华说。
小乡小镇隐藏着多少债务
“地方政府债务几乎成了威胁我国经济安全和社会稳定的头号杀手。”国务院研究中心宏观经济部副部长魏加宁对中国《新闻周刊》说。
在资源和位置均不如广东有利的中西部地区，地方政府的财政更是到了无力维系的地步。虽然预算法规定地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字，但2003年6月25日，国家审计署署长李金华在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上提交的数据显示，我国县乡一级财政赤字严重。截至2001年底，中西部10个省、市的49个县(市)累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。
另据资料显示，截至2002年底，仅乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。
但这些有案可查的数字只是最保守的估计，可能仅是真实债务的冰山一角。
据魏加宁介绍，他们在进行调研过程中，地方债务是当地官员的一块心病，均很忌讳摊派。具体数据是多少，目前还没有一个定数。
以龙华管辖的镇为例，每年镇长调任，审计局都要对政府财政进行盘查，目前该镇公布的官方数据是累计债务400万元。但实际债务远不止此。
“镇上建一条环城公路，欠款就有500万。整个镇总的债务估计有800万元左右。”龙华说。
2001年，本刊撰文述及乡镇财政欠款已达2000亿元。3年过去了，谁也不清楚乡镇债务在基层建设的大干快干中，有怎么样的增减。“不清楚的事情，通常问题最大。”对地方债务问题做过专题研究的中央党校经济部教授李旭章说。
经济改革中的金融风险似乎已经到了一个临界点。根据欧盟拟订的标准，债务负担率的警戒线为60%。目前我国显性债务占GDP总值的20%多一点，这似乎是一个可以高枕无忧的数字。“但我们的隐性债务非常严重。”李旭章告诉本刊记者。“据公开资料，我国GDP总值为11万多亿元，目前银行有不良资产2万亿，社保欠账2万亿，再加上悬而未决的地方债务，债务负担率已经非常接近欧盟规定的警戒标准。”
为什么我们不再年年有余
农民穷，乡里更穷。今年中央出台1号令中包含为农民减负的政策，这从另一个层面堵住了乡镇财政的来源。农民和乡镇政府像是翘翘板的两头。
“在现行体制下，上有各级政府层层集中财力，下有农民增收减负，县乡财政只剩下受‘夹板气’的份儿。”李旭章说。
当然，乡镇穷主要还是因为近10年隐性债务牢牢粘附着地方财政。
龙华在乡镇工作多年，并有5个乡镇工作过的经历，在他的记忆里，1994年前的乡镇财政几乎没有什么欠账。
“1994年分税制后，上级政府层层集中财力是一个主要原因。”李旭章对中国《新闻周刊》说。
我国的税收体制，根据中央政府的宏观调控需要，有过多次调整，但对地方财政的兴衰来说，最关键的一次变革是1994年的分税制改革。
在分税改革之前，实行税收包干制度。即中央给地方规定一个税收定额，剩余都归地方所有。那时候地方政府可谓春风得意。“财政还有盈余。”山西运城地区的一个乡长告诉记者。
统计资料也表明，从1986到1993年，大部分地方政府均年年有余。
但那个时候，地方丰厚的留存收入，使得中央财政相形见绌。“尤其是广东，浙江等民营经济比较发达的地方，中央的控制力相对较弱，不利于宏观调控。”李旭章说。
1994年，分税制实行。中央按70%的比例提留税款。上行下效，省，市两级政府也不断从下级财政集中，尽可能多地从下级财政抽调资金，将收入大、有潜力的税种上收。到乡镇一级，几乎就没有税收入账。
“我管辖的镇每年的税收全部上缴，镇政府可支配的财政收入，仅来源于店铺租金和当地企业交纳的资源费，管理费。”龙华告诉中国《新闻周刊》
“镇政府有几家店面，每年有固定租金3万元。外地企业来镇上投资，也会交纳一点资源费和管理费，但这属于不确定收入，没有交纳比例和规定。”龙华说。
自分税制后，乡镇财政的税收来源被上级层层截流，想向下开源也无计可施。“因为种地的农民太穷了。”据龙华介绍，现在农民耕地，利润很少。一亩地，投入200元左右，得到现金是500元左右。还不包括税金，还有农业税，还要机械打地，灌水，最后收回的钱也就只有100～200元。
“其实，分税制源自国外，本来是一种加强地方财政的税制。”李旭章告诉本刊，我国1994年的税收改革本质也是建立分级财政体制。然而，从比例分配上，新体制的扭曲运行使中央政府享有税收收入的大部分。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为54.9%。省级财政集中的财力从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。
新税制惠及上级财政的同时，是财政赤字的逐步下移。地方财政，尤其是县乡一级财政，自此陷入青黄不接的债务泥沼。
据了解，新税制实行当年，地方政府预算便转赢为亏，从1993年的61亿元盈余下跌为1994年的1727亿元赤字，并以16%的年增长率递增。1980年，地方政府税收收入占整个政府收入的75%，而2001年只占整个政府收入的不到48%。
一方面收入减少，一方面，地方政府需要负担的开支却没有减少。教育，卫生等开支，约占地方财政支出的20%。这类明显具有公共产品特性的支出项目，在分税制后仍然由地方财政负担。
同时，基础建设，招商引资，地方政府需要做的事情源源不断。1980年，地方政府开支占整个政府开支的46%，而2001年占整个政府开支的近70%。
“实际上，县乡财政困境的成因复杂，绝非单纯的分税制所致。政绩工程的浮夸之风渐涨，不切实际的投资及官僚机构的冗员，也是县乡财政陷入困境的原因。”李旭章说。
“从1993年开始，大量基础设施建设展开，债务就开始产生了。”龙华说。
该镇的主要欠债分为三类。一是修路修桥。镇上修一条长3.2公里，宽46米的环城公路，由于拆迁，平地等浩大工程，预算大概需要几千万。但镇政府一年的可支配收入只有10万元，通过上级资助，筹款协调，最后镇政府还是欠下建筑商500多万元的债务。“镇政府的债务多是修路修桥，欠给建筑商的。”龙华说。这类欠款通常称为“行政性欠款”。
第二类欠款则是办企业欠下的钱。比邻该镇的另一个贫困镇，为发展经济，修了一个320千瓦的电站。建电站的钱，有借上级政府的，还有扶贫贷款，银行贷款。电站投入运营后，效益却不足以还清欠款。
第三类欠款则是政府为农民扶贫所欠下的债。在广东龙村镇，镇里给30万元让农民种经济作物。种植之前，市场很好，卖价2元多一斤。等龙村镇农民的农作物上市，市道衰落，没有销路。30万元便成为地方政府的呆账。
乡镇政府退市的出路？
俗话说穷则思变。背负沉重债务近10年，龙华也想过各种渠道摆脱捉襟见肘的“讨饭财政”。
龙华管辖的镇尝试脱贫的方式有两种。一是依靠造血自救。招商引资是一个主要渠道。该镇引来外资开采银石矿，镇政府可以收取少量管理费。发动当地群众种植一种短期的经济林木后，镇政府一亩地可以得1块，村级单位可以得6角钱。
或者找在外地有钱的家乡人，用感情来感动他们，让他们为家乡建设出点力。但这些对乡镇的实际财政收入收效甚微。
“因为政府的税收政策没有变。招商引资得来的税收仍然全部上缴。乡镇能得到仅仅是企业交纳的一点管理费。”龙华说。
在落后的中西部地区，招商引资更是一盘迷局。“办企业，要人才，有启动资金，要地方资源。可这些都是我们这里缺少的。”山西省运城地区的这位乡长对中国《新闻周刊》说。
另一条路则是依靠中央转移支付。这实际是从国企攻艰到银行改革，最传统的解决债务危机方法，也是一条短期内最见成效的方法。据运城地区的这位乡长告诉本刊，自从2002年重新进行税费改革和中央转移支付的支持，该乡的债务减少了42%。
但这并不是一种可以行之久远的方式。中央财力毕竟有限，龙华和他管辖的镇就未能从转移支付中看到明显成效。
“目前上级转移支付的支持和招商引资的自救，仅仅能保证现在镇政府正常运转下去。但累计债务很难消除。”龙华说。“小小一个县城都可以养上万个吃‘皇粮’的政府官员。长期实行转移支付直接输血，是在鼓励坏孩子。”李旭章也认为无条件转移支付不可取。
魏加宁的调查也认为，压缩中央财权，加大转移支付，实际上会削弱中央的宏观调控能力。对处在过关时刻的中国经济改革，并非上策。
“发行地方债券是一种标本兼治的办法。”魏加宁等人专赴日本考察了地方债务的出路问题。日本从二战以前就开始发行地方债券。2003年，地方债券发行额已经占地方财政收入的17.5%。地方债券对国家经济最大的影响在于，将更多的民间资金纳入到地方债务的解决体系中。截至2003年，购买地方债券的民间资金已经占到债券发行量的48.8%。这对利用多元化资金解决地方债务问题大有裨益。
但在现行的法规下，发行地方债券也是“想说爱你不容易”。我国《预算法》第28条规定，地方政府不得发行地方债。同时，县乡财政青黄不接的困境，也让人质疑债券的偿还能力。这又涉及到地方债券的评级和审批问题，需要一套繁复严格的制度来规范。
而且在安邦分析师看来，发行地方债券也只是中短期的对策，地方政府债务形成的最根本的原因还是各级地方政府对经济事务的高度介入。这从有关部门对地方政府债务的结构可以看出：拖欠工程款近千亿；建造办公楼和吃喝白条保守估计在千亿以上；各种担保上千亿；通过国有公司拆借融资最少千亿。
因此，解决地方政府债务的关键还是政府“退市”：政府只承担和行使很小一部分“公权”(如医疗、教育等)，而把大量的经济权力还给民间。
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