[“入园难”反映了什么问题] 入园难入园贵的问题
时间：2019-01-18 03:31:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】“入园难”已成为当下社会公众关注的焦点问题。造成“入园难”的原因是多方面的。通过对供给决策、需求、供给结构三方面的分析发现，“入园难”反映了三个主要问题：政府公共服务决策滞后，生育行为缺乏理性带来需求波动，供给管制缺乏。如何使公办、民办幼儿园互相制约，促进幼儿教育市场健康发展，以更好地解决"／R园难”，是政府应思考的问题。
【关键词】入园难；幼儿教育；供求失衡；生育时间选择；民办幼儿园管理
【中图分类号】G610【文献标识码】A【文章编号】1004-4604(2010)12-0001-04
近年来，提前一两年到幼儿园为孩子报名，早早到幼儿园门口排队抢名额，入园名额被高价转让等新闻一再出现在媒体的报道中，而“入园难，难过高考”更成为身处其境人们的感叹。除了入园难外，一些幼儿园的天价收费也让许多家长望而生畏。可以说，许多地方的“入园难”是和“入园贵”联系在一起的。
“入园难”使得许多家庭为此寝食难安。人们自然会问：“入园难”反映了什么问题?谁应该为“入园难”负责?但是，恰如房地产价格飞涨背后是土地财政、群体非理性、投机性投资、粗暴拆迁、银行信贷宽松等一系列问题的集中反映一样，“人园难”也不是单纯的供求失衡，而是集中反映了政府提供公共服务的方式存在欠缺、育龄妇女扎堆生育、民办幼儿园非正常发展等一系列问题。本文拟从供给决策、需求、供给结构三方面分析“入园难”背后的问题，供相关人员参考。
一、“入园难”反映了政府公共服务决策的滞后
2010年5～6月份，大批幼儿园开始进行入园报名。此时，许多媒体报道了“入园难”问题。绝大部分报道都提到政府未能在提供幼儿教育服务方面发挥主导作用。其实，这只是立足已经出现的结果提出的问题而已。笔者所作的学术性政策研究恰恰要回答：在各级各类教育都获得巨大发展的今天，为什么政府未能大力推动幼儿教育事业的发展?
这里有两个问题值得深思。一是中央政府教育行政部门为什么不作决策?二是地方政府为什么没有满足民众的幼儿教育需求?这两个问题恰恰和当前学术界讨论的政府职能和政府行为模式有关。第一个问题反映的是部门之间系统化制度建设欠缺的问题。第二个问题则反映了很久以来被广泛批评的地方政府公共服务供给能力不足的问题。
1 中央政府的各部门决策协调之难
由于幼儿教育不在义务教育之列，因此，教育行政部门不能强制推行幼儿教育事业，许多指导性意见由于涉及多个部门而屡次搁浅。时至今日，在“入园难”的社会压力下，借助《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》的出台，“政府主导”的原则性意见才得以明确。如果没有“入园难”这样的社会压力，“政府主导”这条原则性意见恐怕还要推迟很久才能出台。
幼儿教育虽然是个小领域，但是其政策的复杂程度却远远高于义务教育。幼儿园建设要和人口流动结合起来，应该体现在住房建设部关于居民公共设施的规划中。可事实是时至今日，小区配套幼儿园的归属问题仍然是个制度盲点。小区配套幼儿园如何转交地方教育行政部门，而地方教育行政部门又如何运作这些小区配套幼儿园，一直都缺乏刚性的政策和规定。企业办幼儿园曾经是公办幼儿园的主要组成部分，但经过1994年和2002年两次国有企业剥离社会职能的改革，企业举办的义务教育阶段的学校在政府的命令下全部移交到了地方政府，而如何在建立现代企业制度的过程中，在让企业向市场经济转型的过程中，对企业承担的政府非强制性的事业进行接管和改造，至今没有相应的指导性意见，致使国有企业办的幼儿园在1995-2004年被大量关闭。自2006年起，伴随着城市化进程的加速和第一代独生子女成为父母，幼儿教育需求的增长越来越明显，其标志就是民办幼儿园的大规模兴建，各地教育行政部门都面临很大的社会压力。但是，面对不断增长的社会需求，兴办公办幼儿园的指导意见却始终没有出台。原因很简单，如果提出幼儿教育事业的发展目标，则需要明确投资责任，而这需要与财政部门协调。更加困难的是，在当前“吃饭”财政的预算方式下，编制部门如果不给编制，则财政投入无法到达幼儿园。即使在教育部门内部，发展幼儿教育事业的需求也经常“被协调掉”，难以成为教育部门政策建设的优先领域。正是在这样巨大的协调难题下，以部门推动为特征的体制改革，在需要大量部门协调的“小”事业――幼儿教育领域，举步维艰。
2 地方政府公共服务能力之限
“入园难”还反映了地方政府公共服务能力的局限性。相对于义务教育这种建立在高度社会共识基础上的事业，幼儿教育显然更加受制于经济和社会发展水平，也因此更加具有地域差异。理论上说，应该是发达地区的地方政府会首先感受到制定幼儿教育政策的需要，因为大城市是幼儿教育需求最强烈的地方，在近几年的“人园难”中承受的压力最大。然而，为什么协调成本低得多的地方政府，特别是发达地区的直辖市政府。在政府办园方面也鲜有根本的创造呢?
关于地方政府行为特征的研究，已有许多学者进行过探讨，此处仅从幼儿教育供给的角度，分析地方政府在提供幼儿教育服务能力上的有限性。在行业推动的体制改革模式中，地方政府的执行功能一直大于它的制度建设功能。2005年后，面对民办幼儿园的迅速发展，在市场和政府之间的角色划分尚不清楚的情况下，对于地方政府来说，幼儿教育服务供给背后关于体制性建设的任务显然超过了它的制度建设能力。深圳市政府在改革幼儿教育供给模式上的尝试，在一定程度上说明“大胆闯”式的改革已经走到头了。对于系统性非常强的体制改革问题，地方政府的能力显然有限。
二、“入园难”反映了供求失衡
尽管制度环境和市场结构对幼儿教育服务的供给能力影响很大，但是，经济学的基本知识告诉我们，“入园难”在本质上仍然是短缺问题，短缺则意味着需求过剩或供给不足。因此，“人园难”既可归因为公众对幼儿教育的需求过剩，又可归因为幼儿园供给不足。
1 需求波动造就“入园难”
近年来，“计划生育”观念在一些大中城市开始流行。这里的计划生育不是指国家的独生子女政策，而是指家长对孩子的出生日期进行精心计划。“干禧宝宝”“奥运宝宝”有纪念意义，“金猪宝宝”命好……在中国传统生肖观念与媒体宣传的通力合作下，拥有一个“干禧宝宝”“金猪宝宝”或“奥运宝宝”成为许多育龄妇女的选择，而与之相对应的则是出生人口数在各个年份间波动极大，波峰时的出生人口有时竟比谷底多近1倍。
图1展示了北京市户籍人口在2000～2008年的出生人口波动。在上海等一些大城市，可以看到同样的波动。人口出生的波动，带来了幼儿教育需求量的波动：在需求宽松年份，“入园难”会得到一定缓解；而在需求量大的年份，“入园难”则会更 加凸显。例如，近两年大量“金猪宝宝”“奥运宝宝”相继入园，“人园难”问题更为公众所关注。
2 供给总量不足强化了供求失衡
需求波动带来了不同年份“入园难”程度的波动，而供给则从另一个角度影响了幼儿教育的获得。如图2所示，根据教育部历年公布的统计数据，自2000年起，我国幼儿园数量呈现出先急剧下降，后缓慢回升的态势，但后期回升幅度仍然低于前期原有水平。
城市化是导致幼儿教育需求波动的另一个重要因素。根据目前的属地化管理体制，地方政府教育供给往往只基于户籍人口进行测算，而大量的流动儿童进入城市带来的教育需求基本上处在地方政府的供给预算之外。这样，以户籍人口为依据的教育供给与实际教育需求之间就存在缺口。在流动人口较多的大城市，这种缺口尤其明显。仍以北京市为例。北京市2006～2008年出生的40余万新生儿中。仅有49％为北京市户籍；而2009年北京市共有幼儿园1253所，当年入园幼儿89761人，在园幼儿247778人。2009年北京市幼儿园招生规模大致与户籍儿童数相等。也就是说，北京市各类幼儿园的总体规模能够满足户籍儿童的入园需要，但是，如果考虑到流动人口的存在，则只能满足约一半幼儿的入园需要。
是什么原因造成了幼儿教育服务供给不足?这背后反映的是专业服务市场的不开放。这一问题。本质上与我国卫生服务体系面临的问题相似，需要在增加政府公办幼儿教育服务供给的同时，开放幼儿教育服务市场。
以总体短缺的幼儿园规模，应对波动的出生人口和流动人口，这就是目前大城市中幼儿教育公共服务面临的问题。
三、供给结构不合理带来政府调控难题
在总量下降的同时，不同性质幼儿园构成比例也在发生变化。以2000年与2008年为例。2000年我国不同性质幼儿园构成中，集体办幼儿园占据了半壁江山，民办幼儿园仅占全国幼儿园总量的25.20％。到了2008年，民办幼儿园一跃成为幼儿园主体，占全国幼儿园总量的62.16％，而集体办幼儿园仅占13.78％。结构变化如图3所示。
由市场提供部分幼儿教育本无可厚非，既可缓解公共资源稀缺带来的供给不足，又能满足公众对幼儿教育的不同需求。然而，尽管2008年我国民办幼儿园已经占据幼儿园总量的62.16％，成为幼儿教育服务供给的事实主体，但与公办幼儿园相比，民办幼儿园往往收费更高，同时又游离于教育部门监管之外。信息的不对称使家长无法判断民办幼儿园的实际办学水平。面对民办幼儿园的高收费及其铺天盖地的宣传，家长本能地产生了一种怀疑：如此高的价格，教学质量怎样?教学条件如何?而这种怀疑又在无形中强化了家长的“公办情结”。毕竟，与民办幼儿园相比，公办幼儿园的收费相对较低，质量也有保证。在信息不对称的情况下，公办幼儿园无疑成了家长心目中的最佳选择。但公办幼儿园仅占幼儿园总量的30％左右，这其中许多幼儿园还有自身的供给任务――公务员、机关单位工作人员子女是许多公办幼儿园的首要供给目标。公办幼儿园能为普通民众子女提供的名额较少，这种僧多粥少的状态必定带来需求的拥挤，而这种需求拥挤的成本必然由幼儿家长承担：一部分有支付能力与意愿的家长通过排队、缴纳高额赞助费等方式承担了这种拥挤成本，而另一部分家长则不能为子女选择到满意的幼儿园。然而无论怎样，这种拥挤成本都使得“入园难”更为凸显。
供给格局的这些变化不仅加剧了“入园难”的矛盾，而且也削弱了政府对幼儿教育市场的调控能力。多年来，教育部门的监管范围仅限于公办幼儿园，民办幼儿园则一直游离于政府管制范围之外。但近年来民办幼儿园已经占据了幼儿教育市场的半壁江山，公办幼儿园数量在不断减少。如此一来，教育部门能够监管的范围日益缩小，政府调控能力事实上被严重削弱。在市场成为重要供给力量的幼儿教育服务体系，政府如何与市场“相处”，看来还需要进一步探讨。
从短期来看，公办幼儿园供给增加能在一定程度上缓解“入园难”压力，但从长期来看，靠增加公办幼儿园供给解决“入园难”只是杯水车薪。以北京市为例。2006～2008年，北京市共有40余万新生儿，目前北京市幼儿园的供给缺口近15万。这15万的缺口仅靠政府新建和改扩建i18所公办幼儿园显然不够。而资源稀缺、固定建设成本高昂以及公办幼儿园的固化和单一也使通过公共财政举办公办幼儿园满足全部需求成为不可能。事实上，这也不合理。
多年来。政府对幼儿教育市场的宏观调控仅限于公办幼儿园领域。在民办幼儿园占市场份额较小的情况下，这未造成很大的影响。但现在民办幼儿园已经占据幼儿教育市场的半壁江山，这种依照隶属关系进行监管范围界定的方式对幼儿教育市场的长期发展极为不利。作为社会公共事业的管理者，政府的责任应是对整个幼儿教育事业进行监管，学会适应不同体制幼儿园的行政管理需要。这样才能使幼儿教育服务供给更加多样化和富有弹性，扩大家长的选择范围。在当前的背景下，除大力追加公共投入外，政府还应当努力改变当前多元化供给的非均衡状态，为幼儿教育市场建立游戏规则。
近年来，国务院已多次出台公共事业向民营开放的文件，但在教育领域民办教育却始终未获发展。随着社会经济发展水平的提高，教育需求愈加多样化，需求多样化对单一教育体系的冲击成为目前择校愈演愈烈的原因之一。当前中国幼儿教育市场已经形成多样化办学的基础，民办幼儿园已占据幼儿教育市场的半壁江山。从某种意义上说，这是进行教育体制重构的良好试验场所。如何将公办、民办幼儿园维持在一个合理的比例范围，使公办、民办幼儿园互相制约，促进幼儿教育市场健康发展，以更好解决“入园难”问题，是政府在重构幼儿教育市场体制时首先要思考的问题。
参考文献：
[1]曾晓东，幼儿教育的财政投入体制改革亟需理性设计[J]勘儿教育：教育科学，2006，346(10)：1～4。
[2]北京市教育委员会，2009年北京教育事业发展概况[EB／oL][2010-01-14]，http：／／www，bjedu gov cn。
(3]北京市人民政府，京政发[20LO]5号[ZB／OL]，[2010-03-11]_htq)：／／govvfile.beijng.省略。
