【公共事业管理中的应然与实然】 公共事业管理应有
时间：2019-01-15 03:28:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国公共事业部门是非营利性组织的本土化部门，按照应然的研究，应该是社会治理结构中较大的部门；现实中政府又是公共事业管理的特殊主体，特殊主体有其存在的合理性，问题是这种实然如何在应然精神的感召下，各个主体，守住各自边界各负其责，建立起服务社会、服务大众的多元互动的管理体制。
关键词：公共事业；管理；主体；研究
收稿日期：2006―11―15
作者简介:任志安(1959―)，男,汉族,黑龙江省五常人,绍兴文理学院法学院教授、博士，主要从事行政管理体制及公共事业管理基本理论方面的研究。
理论研究分为应然和实然。实然研究以历史的和现实的经验事实为根据，对其研究对象的产生、演变、运作及其结果进行实证考察，其中主要以调查取证、分类归纳为基本方法，结论一般可由经验事实检验其真伪。应然研究虽然可以受到实然的启迪，但其间并不存在必然的逻辑联系，它以某些价值预设为前提，对其对象应当怎样及发展等价值规范的揭示，是以预设、思辨、演绎为基本方法的，其结论往往不能用经验事实给以最终的证实或证伪，但可以对其价值前提、或理路进行学理的批判和检视（当然实际研究中两者之间不是截然分开的）。按照马克思主义实践唯物主义的基本精神，要把应然与实然统一于实践，在实践的发展过程中不断实现应然本质的实然化和实然本质的应然化。简言之，应然只有向实然转化才有意义；实然只有体现应然的理念与精神才有发展方向和发展前途。
一、现代社会治理结构的分部职能
和谐社会是多元的、民主的、法治的社会，它包含三大方面：一是人与自然的和谐；二是人与社会的和谐；三是社会治理结构的和谐。现代社会治理结构分为三部分：即政府、市场和非营利性组织（包括非政府组织和非营利性机构）。非营利性组织一词至今还不是一个被严格定义的概念，因为其涉及的范围广泛，包含的组织团体种类繁多，因而相关的称谓错综复杂。国外有的学者曾列出了世界上48个称呼非营利性组织的名称，如“志愿组织”“非政府组织”、“免税部门”、“慈善组织”、“第三部门”、“民间组织”、“公民社会组织”、“社会中介组织”等等，这些不同的名称都只是强调了这类组织某一方面的特征。我国学者对西方非营利性组织进行了中国化的阐释，认为非营利性组织是指不以营利为目的，为社会提供公共服务的处于政府体系和企业部门之外的社会组织。我国非营利组织的主体是在民政部登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会，还包括其他不具备法人地位的各种非营利性、非政府的社会组织。我国庞大的事业单位体系也可以纳入广义上的非营利组织的范畴。现实中也存在一些营利性的培训机构却登记成为民办非企业单位，成为名义上的非营利性组织，这一方面加大了监管的难度，另一方面也制约了非营利组织的发展，同时为政府加大权力提供了依据。
我国的公共事业部门是非营利性组织的本土化部门。按照应然的研究，应该是社会治理结构中“三足鼎立”的较大的部门。公共事业的发展有利于社会重大问题和难题的解决；有利于动员、组织和支持公民参与社会经济活动，从而培养和激发公民的社会责任感和自主自立意识；有利于促进政府机构改革和政府职能转变；有利于促进社会主义民主政治建设；有利于促进国有企业的改革及其社会环境的改善等等。总之，有利于社会的进步和经济的可持续发展。从国家与社会的关系看，代表国家的政府的权力应该在公民社会的监督下受到制约和限制，政府要还权于公民社会，并扶持公民社会，逐步走向管理和服务的舞台，成为社会矛盾冲突的“缓冲器”和“减压阀”。我国“公共事业”的概念，实际上是计划经济体制下特有“事业”发展而来的，“事业”的基本内涵主要是指非政治、非经济的事务。
公共事业的基本内涵从政府与市场的关系中显露出来。政府与市场都能以自己的方式对社会资源配置产生作用，且各有所长所短。实践表明：市场不能形成有序的宏观经济和提供高质量的公共产品与公共服务，而这些方面或领域，作为社会公共部门核心的政府最能发挥其所长。针对“市场缺陷”，政府的职能主要是积极干预，进行宏观经济调控、社会管理和社会服务，保证社会的公共利益和社会公平。这其中的社会管理和社会服务与公共事业密切相关，其具体职能如下：一是提供公共物品，如国防、治安、公共教育、公共文化设施；二是政府通过补贴或直接投资基础研究、公共教育，通过直接管制手段防止污染，做好环保事业；三是通过财税政策及社会保障制度来调节收入及财产的再分配，解决公平以及社会经济发展战略问题；四是对涉及大众基本生活质量的水、电、煤气等传统的公用事业，以及通讯行业等进行特殊的管理。显然，政府要科学地界定其职能以弥补“市场缺陷”，在保证社会公共利益和社会公平时所形成了公共事务。
二、现实中我国政府是公共事业管理的特殊主体和核心。
现代社会公共事务的发展有两个趋势：一是非政治性公共事务有逐渐扩大的趋势。非政治性公共事务的扩大必然带来管理的需求，而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构。因此，随着非政治性公共事务的增加，新增公共事务的基本的管理体制和规范必须制定，统筹管理这些公共事务也必然会增加政府职能的内容（但制定规范、统筹管理并不是直接插手公共事务，更不是把公共事务交给或操纵一部分利益集团做，表面上的下放权力）。二是公共事务的管理呈现出法律化和规范化的趋势。通过制定具体的法律法规明确公共事务的内容、公共事务管理机构的权限、公共事务管理的过程，使整个管理活动依法进行。依据公共管理的总体和具体目标的要求，确定公共事务发展的标准和指标。政府基本属性和职能以及当代公共事务变化发展的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织是公共事业管理的特殊主体，也是公共事业管理的核心。政府是公共事业管理的规划者，决定着整个公共事业的发展目标、规模、方向，具有其他管理主体所不能比拟的权力；政府是整个公共事业管理体制的设计者，在公共事业的法律化、规范化管理中，制定相关法律法规来规范公共事业管理主体资格、各管理主体的基本地位、职责权限以及相互间的关系，促使整个管理体制良好运行；政府不仅是公共事业管理中的主体，还是其他公共事业管理主体的管理者。总之，政府在公共事业管理中身兼二职，即作为被管理者，接受相关法律法规和人民群众权力的约束与监督，同时与其他公共组织一道在职责范围内对公共事业进行管理，为公众提供公共服务。又作为管理者，监管其他公共事业管理主体的行为。因而有其存在的合理性。
实践证明：政府也不是万能的，作为与政府和企业并列的第三种力量――公共事业组织，可以承担起政府和企业都做不到、做不好或不便去做的事情。目前，在我国由于历史的传统资源、社会的文化背景和不发达的市场经济与民主政治，决定了公共事业管理的主体是政府和非政府组织及非营利性组织。由于我国正处在社会转型和发展时期，管制和服务同时并存，既要按照严格的规章制度进行“刚性管理”又要实行体现以人为本的“柔性管理”。虽然公共事务管理主要任务是服务，但管制又是不可缺少的，有时还要占有重要的位置，否则，服务社会、服务大众的任务就会丢掉。另外，我国的公共事业组织是在计划经济体制下建立起来的，曾经发挥了较大的作用。但随着社会转型其弊端也明显地表现出来，（如：服务面窄、浪费大、效率低下、监管不利、在资源争夺上，依赖政府“寻租”现象时有发生等等），所以要从“为社会公益目的”的使命和责任出发，以公共伦理的视角进行体制改革，在吸收管理学、经济学等学科成就的基础上，实现道德化的再造；在借鉴国外改革经验的基础上，建立符合世界潮流又体现我国国情的公共事业管理体制。面对公共事业管理的社会化、民营化和服务市场化的大趋势下，按照“宽口径、厚基础”的原则，公共事业管理专业的课程设置要涉及政治学、经济学、管理学、法学、社会学、技术和方法等多学科、多领域、多门课程，为学生奠定良好基础的前提下，照顾学生的意愿，自己选择方向。课程注重理论与实践相结合，重视实际操作、技能培养、应用性研究等环节，培养出熟练掌握公共管理理论和特定公共部门的政策法规，具有较宽广的知识面，能掌握和运用政治、经济、法律、外语、现代科技等方面的知识，掌握定量分析方法和计算机技术，具有较高分析和解决公共管理和公共政策问题的实际技能，同时具备一定的科研能力和教学能力，并具有良好的职业道德和敬业精神，最终为政府部门和非政府公共机构培养出在公共事务、公共管理和公共政策等方面的高层次、复合型、应用型人才。
应然规范的批判性，只有在顺应历史规律的基础上才能发挥指导性的作用。作为公共事业管理主体地位政府来说，应该是如何促进和协调社会各方面的力量，包括公有部门、非公有部门、非营利组织或自愿组织共同努力来解决社会（公共事务）的问题，维护公共利益。在社会管理和社会服务领域要逐步退出或缩小掌握的公共权力，从无限、全能的政府走向有限、理性、民主、法治的政府，这是世界的潮流，是历史的“潮流”。当然这种多元异值的主体如何进行互动，混沌的环境中寻找相对稳定的秩序和机制是一个难题。但破解这个难题是一个多元主体的互动过程，政府的作用仍然是比较重要的。公共事业管理是公共管理的起点和归宿，它的兴起上个世纪末在西方国家有着深刻的背景和原因，即政府规模庞大和职能膨胀引发公众对政府的不满；经济因素与财政压力将改革提到议事日程；社会问题和政府失灵导致政府合法性危机，从而使“亲市场、反国家”的新右派和保守主义意识形态大行其道并产生了巨大影响。
三、公共事业管理的三个阶段
一是统治行政模式下的公共事业管理（即从阶级社会出现到大工业社会来临之前与农业社会国家管理相适应的模式）；二是传统公共行政模式下的公共事业管理（即与工业化社会的政府管理相适应的模式）；三是公共管理模式下的公共事业管理（即与后工业社会或信息社会相适应的模式）。农业社会治理依靠的是权术、权谋；工业化社会治理靠的是理性科层制（即法律关系基础上的社会治理），后工业社会或信息社会治理是一种全新的公共管理治理模式，依靠的是公共伦理素养下的协调与服务。20世纪70年代以来，西方许多学者从多角度、多侧面来研究这一治理模式。有的主张要运用管理的、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其部分进行规则管理和提供公共服务的职能；有的主张政府应像企业那样引入竞争机制，树立顾客意识；有的提出要以公共选择和交易成本理论为依据，政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性；以“理性人”的假定为依据，提出政府应实行绩效管理；以成本――效益分析为依据，提出对政府绩效目标进行界定、测量与评估等等，公共管理的理论模式，成为当代政府改革的最基本趋势。当代各国政府改革基本上是以公共管理的理论为基础进行的。尽管各个国家在改革和政策选择的侧重点不同，但是改革的主要诉求都体现在以下几点：一是主张在政府和市场关系上进行重新的定位，通过政府内部市场化和准商业化制度的设计，引入竞争机制，以提高政府提供公共服务的效率；二是主张在国家和社会关系上进行重新的整合，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种多样的组织形式生产和提供各种公共物品和公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任；三是主张在组织的运营方式上进行根本性的变革，把高度集权、等级制的组织结构转变为分权的、扁平的、网络式的组织结构。这就要求政府在行为评价的标准、控制手段以及行政组织文化等方面做出根本性的调整；四是主张强化国家的核心战略能力和竞争力。这就要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式应对外部环境的变化，并建立一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系。
总之，就是从以政府管理为核心的社会治理结构走向公共管理的社会化的治理结构。政府把一部分权力送回到公民社会，使社会治理结构趋于和谐。
与公共行政相对照，公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务，社会性是公共管理的基本内涵。公共管理要建立的就是一套以政府管理为核心的、以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。当前政府依然作为公共管理的基本主体从实然的角度看是可以接受的。随着公共管理主体的多元化，政府就会成为多元公共管理主体中的一元，公共管理就会作为一种新型的社会治理模式而被建立起来，这种模式就是公共管理的社会化模式。公共事业管理也就会走向它应然的轨道，即各自主体守住边界，各司其职、各尽其能，既相互依赖又相互约束、相互监督，共同实现权责利的优化配置，共同服务社会、服务大众。在应然的感召下，处理好公共事业管理主体中多元异质的复杂关系，建立一个整合多种力量的制度和机制，是我国公共事业管理的一项艰巨的任务。
参考文献：
〔1〕成志刚等.非营利组织管理研究〔M〕.长沙：湖南人民出版社，2005.2.
〔2〕王德清等.公共事业管理〔M〕.重庆大学出版社，2005.6.�
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