解构官僚制：我国社会管理体系创新的路径选择
时间：2021-07-09 20:03:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]从公共管理学和政治哲学的视角审视，社会管理创新逐渐形成了几大理论范式：国家主导型社会管理创新理论、社会自治型社会管理创新理论、多中心治理社会管理创新理论、参与型治理社会管理创新理论、服务型社会管理创新理论。这些范式都是基于一定的理论视角，根据人类社会发展不同阶段的特点而提出的，具有一定的理论价值和实践意义。
[关键词]社会管理创新；国家主导型；社会自治型；多中心治理；参与型治理；服务型政府
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）03-0070-07
一、国家主导型的社会管理创新模式：基于国家中心主义的视角
国家主导型社会管理创新模式主要是从国家和社会的关系即政治哲学的视角来审视社会管理创新的。从这一视角出发，大致存在两种理论范式：一种是社会自治型社会管理创新模式，另一种是国家主导型社会管理创新模式。国家主导型社会管理模式主张国家在社会中的支配性地位，强调通过国家职能的发挥使社会处于良性运行状态。在此模式中，国家的社会职能得到凸显，公共权力和公共财政手段的运用是其基本特征。概括说来，按照国家在社会管理中作用的大小，国家主导型社会管理创新模式又可以分为全能型社会管理模式、福利国家型社会管理创新模式和国家主导型社会管理创新模式。
全能型社会管理模式是国家在社会管理中占绝对主导地位的管理模式，属于一种“利维坦”的社会管理方式。东欧部分社会主义国家、苏联和我国建国后至改革开放前这一时期便属于全能型社会管理模式。全能型国家管理模式的主要特点表现在国家支配社会生活的各个方面。首先，国家是社会管理的唯一主体。国家的触角延伸到社会生活的很多方面，非政府组织、私人营利组织等都没有得到发展，市民社会处于被全面控制的状态。其次，全能政府模式在政治上实行高度集权的政府体制。它以官僚制为组织依托，形成纵向上等级分明的权力等级链条。再次，在经济上，全能型模式实行的是计划经济体制，通过制定经济计划，将社会经济生活全面纳入国家掌控的范围。最后，在危机管理方面，全能型社会管理模式是一种政治动员型的危机管理模式，其特点是中央政府的号召和政治动员，各级政府和社会各界的响应配合，直至危机得以成功解决[1]。
福利国家模式属于另外一种国家主导型的社会管理创新模式。与全能型国家模式相比，福利国家模式中国家的主导地位不是太强，只是强调国家在解决社会公平和矫正市场失灵中的作用。福利国家模式是建立在凯恩斯主义和福利经济学基础之上的社会管理模式，是为了克服社会和市场的双重失灵而兴起的一种社会管理模式。市场的缺陷使政府干预成为必要，政府运用包括经济手段、法律手段和行政手段在内的各种工具对经济社会进行干预。在社会管理方面，主要是建立一种覆盖全社会的社会保障和保险体系，保障公民个体的基本生存和发展权利，从而破除由于经济危机而造成的社会动荡和贫困等问题。在社会管理制度方面，主要是建立各种经济社会关系制度，以协调劳资之间、不同团体之间的矛盾。同时建立福利经济制度，主要内容是在社会保险的基础上完善社会援助、社会救助以及医疗教育等制度，使公民享有较为均等的社会福利[2]。
国家主导型社会管理创新模式主要强调国家在社会管理中的主导作用。部分中国学者从中国的实际出发，认为我国具有明显的弱社会和强国家的形态，一方面，国家拥有大量的资源，表现出对社会组织和社会较强的吸纳和支持作用；另一方面，非政府组织相对弱化，发育不充分、不健全，无法承担起社会管理的责任[3]。因此，我国应该采取一种国家主导型的社会管理模式。国家主导型模式认为，社会管理创新要发扬我国政治制度的优势，通过突出党和政府在社会管理的主导作用来实现社会管理的创新；社会管理创新要利用我国的政治制度优势，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[4]；社会管理创新需要保证社会经济政治秩序的稳定，稳定是管理创新的重点；社会管理创新通过转变党和政府的领导方式和领导体制，实现党群关系的优化和改善。概言之，国家主导型范式主张发挥党和政府在社会管理创新中的主导作用，在党和政府领导下，改善党群关系、协调社会矛盾、化解社会冲突、实现社会稳定。
尽管国家主导型创新模式是一种重要的社会管理创新方式，具有一定的理论和现实意义，但这种模式也具有一定的局限性。譬如，我国建国后实行的计划经济对我国当时国民经济的恢复和国民生活水平的提高具有较大的积极作用，但由于官僚制先天的缺陷，完全理性的假设下信息短缺问题，导致全能模式的内适应困境和外适应挑战[5]。因此，全能型社会管理模式具有不可持续发展的特点，它只在特定时期存在，随着时间推移会被其他模式取而代之。虽然福利国家模式对于市场经济的健康发展和社会的稳定具有重要的作用，但福利国家模式导致政府职能不断膨胀，政府财政赤字增加，在政府层面造成“行政国家”，在经济上导致西方国家出现“滞涨”现象，这些逼迫西方国家对福利国家型社会管理模式进行改革。尽管国家主导型模式对我国现阶段具有一定积极意义，符合我国的国情，但随着社会的发展，这种模式也需要改革和与时俱进。
二、社会自治型社会管理创新范式：基于公民社会理论的阐释
社会自治型理论是社会管理创新的又一个重要理论视角，它强调弱化国家的社会管理作用，突出公民社会的自治，通过保障公民的权利、培育社会自治组织等措施实现社会的善治和良性运行。社会自治型创新范式分为古典自由主义的社会管理模式和社会自治型社会管理模式。
资本主义发展初期，由于受古典自由主义的影响，政府社会管理模式呈现一种“小政府、大社会”的模式。古典自由主义社会管理模式主张“管的最少的政府是最好的政府”。在古典自由主义思想家看来，政府只是一种必要的恶，只有市场这只看不见的手无法解决的问题才由政府来解决[6]。在此时期，政府社会管理主要表现为两个特点。一是实行社会自治。对于古典自由主义来说，个人的主权、财产权是个人自由最为重要的组成部分，因而主张在经济上实行一种自由放任的政策，在社会管理上则强调个人自由和社会自治。在地方治理上赋予地方以自治的功能，通过地方居民的自我管理实现地方的治理。二是政府的社会管理职能较少。与自由放任政策相联系，政府的职能仅限于制定法律以保障自由竞争、维护市场秩序、保护个人生命和财产权的安全。政府通过保障公民的生命和财产安全实现社会的稳定。可以看出，这一时期社会管理最大的特点是主要通过市场机制“看不见的手”实现对经济社会的管理。
