以政治稳定为基础的中国渐进政治改革

　　序言
　　
　　中国20年的经济改革的成就似乎是已经得到广泛的承认，但政治改革所获得的进展却较少得到一致的赞誉和认同。这种不认同可能产生于主观和客观两个方面。从主观上讲，一些人对中国政治改革具有某种特殊的期望，而这种期望与中国现实的政治改革进程相去甚远，以至他们不能认同政治改革的进展。从客观的方面看，中国政治改革是在一种渐进模式下的体制变革，比较激进的改革，在特定时间内渐进改革带来的变化容易被人们忽视。然而，如果我们对中国20年政治改革的进程作客观的和细致的经验性考察和历史的比较，我们将不难发现，中国政治改革所取得的进展远远超出人们一般的想象。
　　本文认为，中国的政治改革是中国领导人为重建统治合法性的理性选择，是以政治稳定为现实目标的，其特点是渐进的和累积性的，它是通过一系列政策选择来实现的。通过这种渐进的改革所产生的累积效应，中国的政治体制正在逐渐地脱离过去那种极具人格化色彩的、非制度化的、不稳定的体制特征。渐进改革能否带来中国政治体制的实质性的变化和建立"长治久安"的制度合法性仍然需要时间的检验，然而，持续性的渐进政治改革无疑是实质性变化的一个重要的条件。此外，中国共产党在建国初期建立的规范性宪政制度是其取得统治合法性的重要制度性基础。这一根本制度所包含的政治内涵为持续性渐进政治改革提供了广阔的宏观制度空间。
　　
　　一、政治改革的目的与政治稳定
　　
　　1980年代中期以来，中国政治改革的内容和目标一直是学界十分关注的问题。进入90年代，由于对政治改革进程的不同评价和对改革目标的的不同认识而形成了对政治改革的不同观点。为讨论的方便，我们可以将这些不同观点大致地分为社会中心论和国家中心论两派。一般而论，社会中心论者在学理上强调社会－国家关系互动中社会的作用，国家中心论者则强调国家的主导作用。社会中心论者对中国政治改革的进程基本上持批评的态度，他们认为，中国经济改革取得很大进展，但政治改革严重滞后，现行的政治体制已经越来越不能适应日益多样化和多元化社会的需要。国家中心派对政治改革进程的态度则温和的多，他们一般认为，中国政治改革虽然滞后于经济改革，但仍然有不断的进展，为了促进经济的发展，政治体制在政治改革中不断地得到了改进。
　　两种不同的评价体现了对政治改革目标的两种不同的认识和两种不同的价值追求。社会中心论者把政治改革认定为民主化改革，即把政治改革看作是扩大言论、集会、结社的自由以及扩大民主权利，促进市民社会的成长，限制政府的权力。他们认为如果要进行更为彻底的市场化改革，就必须彻底改变现有政治体制，尽快建立一套与市场经济体系相吻合的民主政治体制，或者委婉地说，将计划体制下形成的无所不包的权力体制转换为合乎市场体制的有限的权力体制。也有些人则通过对西方自由民主思想的评介，主张扩大个人自由，引进民主政治体制以确立国家权力的正当性。为此，社会中心论者提出了各式各样的民主政治制度的设计方案。在政治改革的根本任务问题上，社会中心论者更强调通过政治民主化解决政府统治的合法性问题。[1]
　　国家中心论者把政治改革目标确定为改革不适应经济发展要求的政治体制。不管是经济改革还是政治改革，国家都是起主导作用的力量。在国家主导下，经济改革优先于政治改革，政治改革服务于经济改革。政治改革是根据经济发展的程度和经济改革的进展而选择改革的力度、时机和内容的，因此，政治改革的"相对滞后"是一种正常的现象，不能够搞不顾经济发展要求的"超前"政治改革。[2]持这种观点的人强调20年来中国经济改革所带来的巨大成就，并确认，没有适应于经济改革要求的政治改革的支持，取得这样的经济成就是不可能的。国家中心论者还认为，中国的政治改革不是或不应该是照搬西方式民主的改革。以发展经济的这一目标为前提，他们中的一些人认为，西方式的民主化的改革并不一定会促进经济的发展，相反，在中国现有情况下，这种民主化可能会使整个社会落入政治失序的陷阱而葬送经济发展。国家中心论者一般比较重视研究经济改革和社会发展所带来的各种具体的政策问题，并提出针对性的改革方案和建议。某些一般性的改革方案包括：改革高层领导集团内部的游戏规则并使之制度化，解决公共政策的稳定性，加快国家机构现代化的进程，整治官僚的腐败和政府的滥用权力。[3]也有学者明确反对盲目追随西方的民主价值观和民主政治体制，建议在中华文明的基础上选择中国未来政治体制，并提出以法治为导向以吏治为核心的政治体制改革建议。[4]
　　有关中国政治改革的目的之争无疑对改革方向的合理选择具有重要的启示作用，并或多或少对改革的决策产生影响。然而，这些观点具有较多的主观价值判断的色彩，往往停留在"应该如何""不应该如何"的规范伦理判断的层面上，而对许多客观行为和过程等现象缺乏有效的解释力。面对中国政治改革中的许多重大课题，社会科学的任务首先应该是以事实为基础，如实地认识中国政治改革的特点及其运行方式，并解释这些特点和方式产生的原因，为改革的实践提供可靠的知识。鉴于此，避免规范伦理目标的推断，尽量从客观事实出发，探讨和解释中国20年政治改革的基本特点和运行方式就显得是十分必要的。
　　此外，不管是社会中心论者还是国家中心论者，他们的观点更多的是学术界的思想认识（且不说这些认识彼此之间还存在着激烈的争论），与官方的政策思考和政策选择的实际情况仍然存在着相当的差别。例如，中国政治改革的领导人从一开始就拒绝建立在以自由主义民主的价值体系基础上的西方式的政治制度安排，并在不同的时期反复强调这一基本的立场。国家中心论者也许会说"政治改革的目标是为了发展经济"的观点与十一届三中全会确定的"以经济建设为中心"的基本方针是一致的。然而，基本方针不一定就是基本的政治目标。我们可以从当时和以后的许多主要领导人的讲话中看到，发展经济提高社会生产力是为了改善人民的生活水平，体现我国根本社会制度的优越性，而经济的发展与最终实现社会共同富裕的社会目标是相辅相成的。从发展政治学的角度讲，发展经济和共同富裕是发展中国家建立统治的合法性和实现政治稳定的基本条件。
　　在党和政府的大多数有关文献中，政治改革的议题常常是以政治体制改革的概念来阐述的。政治体制改革一词的定义常常较为模糊，其具体内涵也时常有所变化。这种模糊性和变化性体现了中国的政治改革在一开始就缺乏前后一致的明确目标，改革是在"摸着石头过河"的方法论指导下进行的不断探索，以满足既能化解危机又能保持稳定的政治需求。目标的模糊性也体现了政治改革运作的实际需要。政治改革在十一届三中全会之后已经成为长期的基本共识，但在改革过程中，政治精英在政治改革的具体内容和步骤等方面常常会存在分歧。因此，改革目标的模糊性为政治精英在意识形态以及改革的具体方案、步骤和时机上的争论，提供了必要的回旋余地。但是，从邓小平时代到江泽民时代，中国领导层都一致认为，政治稳定是中国改革顺利进行的基本前题。没有政治稳定，改革就无法继续，已有的改革成果也可能丧失。因此，能否保持政治稳定成为改革领导人选择改革方案、步骤和时机的重要考虑因素，保持政治稳定一直就是中国领导人推动政治改革现实考虑的基础。
　　
　　二.渐进政治改革的历程
　　
　　中国20年来的政治改革可以分为行政体制改革和政治体制改革两个领域。行政体制改革包括党政分开、政企分开、干部制度的改革和四次政府机构的改革。[5]
　　政治体制改革涉及到中国政治体制的民主化和法治化的内容。这一改革在70年代末80年代初开始，由于这方面的改革对国内和国外政治因素的影响十分的敏感，其进程时断时续，其改革的内容主要有：领导体制的改进和制度化、人民代表大会制度和选举制度的改进、以及政治参与渠道的逐步拓宽。
　　改革建立在人格化基础上的领导体制是中国改革领导层最早达成的政治共识之一。结合意识形态上对个人崇拜主义的批判，改革领导层首先在中央和各级党的组织和机构中建立纪律检查委员会，恢复党内监督机制。纪律检查委员会的权力和职能在随后的改革中不断加强和扩展，到90年代其职权不仅限于调查处理违法乱纪的党员干部（包括高层领导干部），而且拥有制定各种规章制度以规范党员干部行为的权力。1980年2月中共十一届五中全会上，决定在党的中央领导机构中重新建立起经常工作机构，以改变权力过于集中在少数人手中的状况。全会还通过了《党内政治生活若干准则》，确立了温和的领导集体内部政策争论以及权力斗争的游戏规则。同年8月，邓小平正式提出进行领导制度改革方案。[6]改革后的领导体制在中央一级仍然保留了"政治核心"的传统惯例，即在重大问题和决定上存在分歧的时候，由党内公认的领袖作出最后的裁决，以保证党内领导层的统一。[7]由于集体领导的制度化，在维持党内统一的基础上基本防止了个人专制和政治动乱的发生。
　　观察中国近现代政治发展的西方学者往往把立法机构是否活跃和受到尊重看作是考察其政治理性化的重要标志之一。[8]毛以后的中共领导人则把健全和发展人民代表大会制度作为民主化建设的一个重要方面。1978年党的十一届三中全会提出"发展社会主义民主、加强社会主义法制"的方针，人民代表大会作为经常性立法机构的功能不断加强。1982年通过的现行宪法确立了从县级人大到全国人大"一院两层"的立法机构组织模式并确定县级人大代表通过直接选举产生的制度。[9]新宪法增加了全国人大常委会这一常设立法机构的权力，从法的基础上强化了全国人大常委会作为全国人大常设机关和常务代表的权威和地位。[10]随着改革的进展，人大实施宪法赋予的权力的能力和在中国政治系统中的地位和作用逐步增强。尤其是进入90年代以后，人民代表大会的"逐步完善"和制度化使得这一机构的"橡皮图章"的形象开始发生变化。从1991年全国人大委员长万里开始把人大的监督工作提到与立法工作同等重要的位置以来，历届人大都无例外地强调其监督职责的重要性。尽管党对人大的活动和对代表的选举过程仍然有相当的控制，但这种控制已经在明显弱化。随着民主意识的普及和选举制度的改善，当选代表的自主性在逐步提高，党对人大自主性的容忍程度也在逐渐地增加。代表对党和政府的某些具体政策以及政府的施政效绩的批评越来越多。如1995年的第8届全国人大第3次会议上，人大代表对政府的工作提出许多的批评，在政府重大人事安排上出现大量的反对票，使党在政府人事方面的安排越来越感到必须考虑人大的态度。[11]同时，在省一级人大，上级指定的人选在人大选举中落选和代表联名提名的人选当选的事件不时发生。[12]这种情况在地方人大尤其普遍。
　　政治体制改革另外一个重要的方面是法治建设。我国司法体系建立于建国后的50年代中期，但从反右运动到"文革"结束，司法体系一直没有真正发挥其应有的功能。七十年代末恢复"文革"中被撤销的检察院和法院，在随后的司法制度改革中"两院"在法律审判和司法监督的职能不断完善，1982年宪法确定了公开审判和人民法院独立行使审判权的司法制度，以"两院"的职能替代过去由党和行政机关办案的惯例。[13]1980年五届人大通过《中华人民共和国律师暂行条例》，律师辩护制度在终止了23年以后得以恢复。随着律师制度和公证制度的重建，全国各地的法律顾问处、公证处相继建立。司法程序在改革中也得以不断改进，其中包括刑事诉讼制度的改革和"无罪推定原则"的确立。另外是制定各个方面的法律法规，使政府和社会的各种行动有法可依。有学者统计，从十一届三中全会提出的"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的方针以来到1997年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了328件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了791件行政法规，另外，全国30个省、市、自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了7 000多件地方性法规。[14]
　　在立法工作取得进展的同时，法律的有效实施也成为关注的问题。提高全民法律意识开展普及法制教育成为法治建设的一个有机部分。从1986年以来，根据宪法关于普及法制教育的规定，党和政府在全国实施了以五年为一期的大规模普法教育计划。普法计划的实施使全国八亿一千万普法对象中的七亿人接受了不同程度的普法教育，基本上完成了在全国范围普及法律常识的任务。[15]通过10年的普法教育计划的实施，法制观念已经开始进入各项政府和企事业的工作程序。到"一五"普法结束，全国2/3的县（区）以上的政府部门聘请法律顾问，约12万多家企业聘请了法律顾问，许多大型企业还建立了法律顾问机构和工作制度。[16]到90年代中后期，中国的法治建设进入了一个新的阶段。1995年2月江泽民在中共中央举办的"中央领导同志法制讲座"上的讲话中第一次提出了要"实行和坚持依法治国"。同年3月17日，第八届人大第四次会议批准的国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要，将"依法治国，建设社会主义法制国家"规定为战略目标之一。从1997年开始，在学者专家的提议下，党和政府的有关文件将"法制"一词改为"法治"，进一步强调了法律在中国政治生活中的重要地位。在党的十五大上，江泽民所作的政治报告中的第6节专门阐述了关于政治改革的问题，提出了"发展社会主义民主政治"、"建设社会主义法治国家"的政治目标和任务。政治报告里还明确指出，依法治国必须制度化和法律化，其制度和法律不因政治领导人的变化而变化。
　　可以肯定地说，通过20年的政治改革，中国的政治体制（包括行政体制）在制度化、民主化和法治化等方面都取得了相当的成就。
　　
　　三.作为政策选择过程的渐进政治改革
　　
　　中国自戊戌变法至1949年中华人民共和国成立以来经历过数次政治改革，这些改革几乎都是短命的，不是被保守势力的镇压所断送就是被革命所代替。中国近代政治发展始终是在改革、反改革、革命、动乱的循环中度过。中国共产党以革命手段建立政权以后也曾几度试图通过改革建立理性化的、制度化的、稳定的国家运行机制，这些努力大多被领导人发动的革命性的群众运动所中断。然而，自1978年以邓小平为首的改革派领导人所发动的政治改革，却在"摸着石头过河"的渐进模式下持续了20年之久并仍然保持着改革的势头。应该指出，八九年的政治风波曾一度使改革陷入困境，但这并没有终止改革的继续。即使是在邓去世之后，中国第三代领导人仍然高举着邓的改革旗帜，不失时机地选择政治改革的路径。为什么邓的政治改革能够如此长期地继续？为什么这场改革没有被反改革和革命所夭折？又是什么因素使这场改革免于以往的命运？
　　在"八九"政治风波以后，中国思想界的某些资深学者曾提出了渐进主义的政治主张，认为中国历经的诸如辛亥革命、五四运动、共产主义革命、文化大革命以及八九年风波的激进主义给中国带来的只是灾难，因此，中国需要的不是激进改革而是"渐进的改良"。[17]另外一些学者则从国家或社会在政治改革中扮演的角色来说明政治改革路径。受国家主义影响的新权威主义者认为，在过去计划经济和集权政治体制向市场经济和民主政治体制转型时期，建立强有力的具有现代化导向的政治权威十分重要。他们主张通过自上而下的改革推动中国政治发展，靠树立国家的意志和权威强制地积累资本、有效地配置资源和快速地建立进行商品交换所需要的政治和法律秩序。[18]而受市民社会理论影响的学者则指出自上而下改革的局限性，认为中国的市场化改革正在培育要求保障个人自由、阻止国家力量过于干预社会生活的市民社会，成长中的市民社会正在形成一股自下而上的力量，推动中国的政治改革向民主化发展。[19]然而，无论是渐进主义政治主张、国家主义论的分析方法、还是市民社会论的分析方法都只是停留在宏观分析的领域，充其量只能是对各自改革主张的政治学与社会学注释，而对中国渐进政治改革的过程不能提供经验性的解释。
　　在有关中国政治改革问题的讨论中，人们一般习惯于把政治改革看作是在经济发展和由此发生的社会结构性变化过程中现有政治体制以及体制内权力安排所进行的必要的调整。但是，在具体运作的层面上看，政治改革首先是一种政治的选择，这种选择是于党和政府领导人对政治经济的形势和当前政治局势的认识密切相关。从中国的现实经验着眼，我们不难看出，中国一切重大的社会政治经济的变化都是以党的政策的变化为前提的，而党的政策的变化又是与党的核心领导层的理性选择密切相关的。不从这个角度来认识中国的政治改革过程，就无法理解中国政治改革运行的特点。应该指出，中国渐进的政治改革实际上是一个不断进行政策选择的过程，而进行选择的主体是具有自身目的、具有判断能力的、并拥有决策权威的人或由这种人所组成的核心团体。在中国现实的政治体制下，这种人和小团体主要是党的领袖和领导层。政策选择以及政策的实施最终可能体现了国家与社会、以及社会团体之间的利益交换和利益在一定程度上的重新分配，但这并不能说明国家与社会这样过于笼统的概念足以解释中国政治改革的运行特点。所谓抽象的国家意志并不能进行具体的决策，而利益分散甚至相互冲突的社会大众通过有效的利益整合机制影响决策主体这样的情况，在中国还很少发生。[20]因此，了解党的领导层在政治改革问题上如何进行政策选择而不是仅仅从社会经济环境变化考虑政治改革如何进行，就显得十分的必要。
　　如果我们把中国的渐进政治改革看成是一个不断进行的政策选择过程，从理论上讲，改革能够持续进行必须具备五个方面的基本条件。首先，政治改革必须能够解决所面临的社会政治危机。这种危机可能是明显的，也可能是潜在的，危机的存在给社会政治稳定带来直接的或者潜在的威胁，但这种危机可以通过改革得以缓解。其二，政治改革必须能够维持和巩固执政者（党）的政治地位，为其增加政治资源和合法性。政治改革往往是由执政者（党）推行实施的，如果改革能化解社会危机但不能维持执政者的合法地位，改革就会得不到执政者的支持甚至遭到抵制，改革进程就会因此中断。其三，政治改革必须能够基本上维持政治体制的相对稳定性和继承性。政治体制具体表现为国家权力的组织机构和这些机构运行的规则和方式。政治改革所面临的最大挑战往往是，现行政治体制既是改革的对象，又是推行改革所依赖的组织手段。政治体制的剧烈变化不但会使改革的领导者失去推动改革的有效的组织手段，而且会使改革面临旧体制的顽强抵制而流于破产。其四，现行政治体制必须有相对的自我调整的能力。僵化的政治体制往往会成为政治改革最难突破的政治障碍，迫使改革推动者不得不动员体制外的政治力量进行剧烈的变革，从而大大地增加了政治改革后果的不稳定性，增加改革者的顾虑甚至动摇改革者的决心。最后，执政者（党）必须具有在实践中学习的能力，能够在改革中不断地吸取经验教训和新的知识，并能够认识和把握政治改革的结果。以上五个条件互为因果，如果不能同时满足，政治改革就不可能持续进行。[21]
　　中国政治改革能够保持持续性和取得成果，最关键的原因是，改革的推动者一开始就以务实的而不是以理想的改革目标为指导，并自始至终坚持了渐进的改革模式。[22]这种渐进改革模式能够顺利实施，则是因为改革过程中以上五个基本条件都同时具备。在改革的整个过程中始终存在着明显的或潜在的危机，改革政策的逐步实施不断地化解了这些危机，并始终保持了党的领导权和在改革中的主导地位。政治改革的政策选择是理性的和审慎的，对旧的政治体制的改革始终保持了继承和变革的相对平衡。
　　毛以后的务实的改革领导层对政治改革的构想基于对当时政治体制所面临的问题的认识。在改革初期，这种认识基本上是封闭式的，其认识主要来源于他们所经历过的经验。其改革主要是回复到"文革"以前的政治体制，调整体制内部的权力分配，以及放松对社会的政治的和意识形态的过度控制。内部权力分配的调整及其制度化取得一定的成果，但也受到体制内部庞大的官僚利益团体或强或弱的抵制。放松政治和意识形态的控制产生了一个有利于经济发展的较为宽松的社会政治环境，但也附带地产生了所谓"资产阶级自由化"的问题以及保守意识形态的挑战。面对政治改革结果的不确定性和对政治成本的考虑，政治改革的构想和行动在对旧体制进行改革和保持稳定的两难困境中不断地选择和调试其方案和行动。[23]在这一过程中，政治改革的思路开始从封闭式的思维方式和政策选择过渡到开放式的思维和制度创新。权力精英在改革经验的基础上，开始有选择地吸收外部世界的经验和探索以前没有经历过的尝试。中国的政治改革在领导层对可能产生的成本效益进行权衡和选择的过程中循序渐进地（有时是间歇式地）向前推进。
　　正因为这些因素，中国的政治改革过程表现为一种波浪式的渐进模式，即在合适的时候大胆地推动被认为是必要的改革方案，但当改革取得进展同时出现不稳定的因素时收缩改革的范围，等待下一次时机的来临。[24]在经历了80年代中期的"学潮"和"八九"年政治风波之后，政治改革的步骤显得更加的小心翼翼。进入90年代以后，由于体制制度化程度的增强，意识形态作用的弱化和领导层的代际转换，这种波浪式的政治改革方式似乎有了某些变化，人们比较难以从时间上来划分"收"与"放"的界限，因为两种因素往往同时存在。第三代领导人在政治改革和稳定的两难选择中更倾向于以制度化的和个案处理的方式而不是以意识形态和政治运动的方式化解影响政治稳定的社会政治因素，从而保持了改革的良好的政治环境和改革政策实施的连续性。

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