从《预算法》修订看我国政治体制改革的切入点
时间：2021-07-05 16:00:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：《预算法》修订历时十余年，某种程度上反映了我国政治体制改革存在着路径依赖。面对根植于路径依赖的政治制度自我强化的格局，应当在体制内通过核心制度的完善来实现政治体制的优化革新。预算法不仅可以促进民主政治秩序的确立，还可以有效地对政府公权力进行事前监督，并且构建现代预算制度的难度相对较小。因此，《预算法》的修订可以成为我国未来政治体制改革的重要切入点，以具体制度的改革推动政治体制改革不断向前发展。
关键词：《预算法》；政治体制改革；路径依赖；具体制度；切入点
中图分类号：D922.210.4 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）01-0019-03
一、《预算法》修订历程艰难的原因：未找到各方利益的契合点
一般认为，公共预算制度体现了一个国家民主法治的发展水平，是责任政府构建程度的评判标准。预算制度不但事关政府财政资金的使用，而且直接影响到政府部门公权力的大小。现代预算制度不但有利于限制公权力的运行，而且在我国推进政治体制改革的过程中可以而且应该发挥重要的作用。从规则层面来讲，调整现代预算行为的法律规范就应当是《预算法》。《预算法》素有“经济宪法”之称，足见其在社会政治经济生活中的地位。
我国现行《预算法》是1994年3月22日由第八届全国人大二次会议通过并于1995年1月1日正式实施的。这部《预算法》实际上是1994年税制改革、实现中央和地方分灶吃饭后，在制度上对中央和地方政府在分配关系上做出的一个原则性的规定。其基本初衷是配合1994年的分税制改革，初步理顺中央和地方的关系。正是因为这只是一个原则性的规定，难免存在诸多漏洞。因此，《预算法》实施不久便暴露出很多问题。[1]于是，从1997年开始，学界便呼吁修订《预算法》并提出相应的草案。到了2004年，全国人大正式启动修订工作。2006年，《预算法》的修订工作曾经一度被列入年度立法计划的一类法律项目，并由全国人大预算工作委员会牵头起草了《预算法修正案》第一稿，足见全国人大对《预算法》修订工作的重视。值得一提的是，这次《预算法修正案》吸收借鉴了较多国外预算制度的先进经验，强调了对政府部门财政收支预算及执行的限制和监督，是一部比较接近现代民主政治精神的草案。如果该法案能够顺利通过的话，那么对于我国政治体制改革会起到巨大的推动作用。
然而，这一修正案却招致了诸多部门的集体抵抗，有关政府部门认为《预算法修正案》对行政机构的限制和监督过重，会束缚政府的行为，影响政府职能的发挥。最终《预算法修正案》在利益博弈尚未达成的条件下因分歧太大而暂时搁置。直到4年后的2010年新一届全国人大，才开始重新启动《预算法》的修订工作。这一届全国人大吸取了上届全国人大的教训，将《预算法》的修订工作授权给了国务院，寄希望国务院能够在行政机关之间寻求到利益均衡点，从而拿出一个草案。国务院法制办耗时一年，形成了《预算法修订草案》并呈送全国人大进行审议。2011年，十一届全国人大常委会第二十四次会议对草案进行了初次审议，并于2012年6月对草案进行了第二次审议，但尚未达成共识。按照全国人大常委会2013年立法工作计划，《预算法修正案》应当在2013年8月份进行第三次审议，但8月26日在北京召开的十二届全国人大常委会第四次会议却并没有安排《预算法修正案》第三次审议的内容。《预算法》的修订，已经跨越第十届、十一届、十二届人大，耗时10多年。尽管《预算法》修订历程艰难的原因是多方面的，但是中央与地方以及部门之间的利益安排或利益分配未找到一个契合点可能是主要原因。
二、《预算法》修订历程对我国政治体制改革的启示
《预算法》艰难的修订过程，从表面上看是一个立法问题，实质上这种艰难的立法过程中充斥着各方利益的反复博弈。在这种博弈中，博弈的主体并非是政府与公民，其主角是各级政府、政府部门。这看似是一个法律问题，实际上事关政治体制改革。如果以理性的态度去考察《预算法》修订的历程，可以发现其对我国政治体制改革的启示良多。
1.《预算法》修订与政治体制改革互为因果关系。《预算法》的修订和我国政治体制改革的关系，二者并非是严格意义上完全的对等关系。中国政治体制改革的论题较为宏大，而《预算法》的修订则较为具体。中国政治体制改革的内容中，也并非只是《预算法》的修订或者现代预算制度的构建。相反，现代预算制度的构建应当是中国政治体制改革中的一个组成部分。然而，在当下这种中国政治体制改革陷入迟滞的社会背景下，《预算法》的修订与中国政治体制改革又确实存在着一种互为因果的关系。这种关系表现在：《预算法》的成功修订，可以较好地限制以经济资源配置为核心的公权力，[2]这无疑有利于推动政治体制改革；同理，如果政治体制改革向前推进了，那么《预算法》必定会进行大范围的修改。但就当下的实践而言，政治体制改革进展缓慢，《预算法》的修订也陷入了困局，或者换句话说，《预算法》的修订陷入了困局，政治体制改革同样也停滞不前。这二者的现实逻辑是互为因果，在结局上则是存在着相互等待、静观其变的格局。
2.《预算法》修订与政治体制改革具有同向性。中国特色社会主义政治体制改革的进程，具有“摸着石头过河”的试验性。虽然真理是在不断的试错过程中得以发现的，但人类文明具有共通性，如果能够借鉴以往历史的经验或者从中发现启示，那么对我国政治体制改革不无益处。西方资本主义制度与我国社会主义制度虽属于不同的政治体制，其改革的目标固然不可以同日而语，然而其改革的演进路径可以给我们提供参考。
西方近代资产阶级革命最终以推翻王权建立资本主义制度或者确立现代政治制度而取得重大胜利。在这一过程中，政治体制改革历经时间绵长且并非一帆风顺。虽然最终建立了民主法治的政治秩序，然在这种政治体制改革的历程中，民主法治并不是一开始就存在的。西方法治型政府的确立，是围绕着财税体制改革而发生的。西方近代资产阶级与王权的斗争首先争取的就是对公共财政的控制权，西方政治体制改革的历史可以说是现代预算制度的成立史和发展史。[3]英国资产阶级革命形成的《大宪章》中确立限制国王征税权的“无代表不课税”原则，法国大革命形成的《人权宣言》中确立保护公民财产权的原则，都成为了确立新的政治秩序的成功典范。在结果上，他们都成功地用新的政治制度取代了旧的制度，但在过程中，他们却是围绕着财税体制改革为核心的，最为集中的内容就是用预算制度来限制王权，确立有限政府，最终推动政治秩序走向民主法治。由此可以看来，西方政治体制改革的发展史实际上是财税体制的发展史，财税体制改革与民主法治政治秩序的关系是，先有财税体制改革而后有民主法治的政治秩序。[4]
