现代官僚制的经济性和工具性
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摘要：对现代官僚制作全面深刻的理解，有赖于对其理论的奠基人马克斯·韦伯之理论文本的深入剖析。本文通过对马克斯·韦伯现代官僚制理论的梳理后认为，经济性是现代官僚制兴起的原因，工具性则是官僚制的本质，这种本质又直接导致了现代官僚制的自我权力化并产生了政治与行政之争，而制度之下的人也随之被工具化。现代官僚制在创造了惊人的管理效率的同时，也产生了大量的问题。如何在现代官僚制下实现“人是目的”这一主题，则是马克斯·韦伯理论的永久命题。
关键词：现代官僚制；马克斯·韦伯；工具性；经济性
中图分类号：D0-05文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0001-06
收稿日期：2014-03-13
作者简介：束赟（1984—），女，江苏南京人，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系政治学理论博士研究生，研究方向为比较政治学。]
马克斯·韦伯（以下简称韦伯）这位被称作“现世普罗米修斯”的思想家，对于现代社会和资本主义兴起、发展及其存在的问题有着敏锐而深刻的洞察，对于人类的命运有着一种先知般的悲悯。谈论20世纪的政治学、行政学、社会学、经济学、管理学……都需要从韦伯开始。同样，想要深刻理解现代官僚制以及以此为核心的整个现代行政学，也必须回到韦伯学术思想以及以往对其进行的理论研究当中去。
但是，当我们的目光真正转向韦伯的时候，却又会发现韦伯的形象是如此的多变，对韦伯的诠释又有如此多的不同版本：早期是葛拉伯、兰茨胡特以及卢卡奇、法兰克福学派，然后是使韦伯声明远扬的帕森斯； 1964年，德国社会科学界在海德堡纪念韦伯诞生100周年学术研讨会上，马尔库塞以《工业化与资本主义》一文对帕森斯《价值中立与客观性》的价值中立科学大加抨击，“两个韦伯”的形象呼之欲出；接下来，新生代的美国学者也掀起了一场“去帕森斯化韦伯”运动。［1］时至今日，虽然对韦伯思想的复杂性依旧可以进行多种解释，但是，绝大多数学者已经认识到“价值中立”、“合理化”等才是韦伯所阐述和研究的学术概念，而非韦伯所宣扬的、信仰的口号。要体会韦伯这种大家的高明之处，最好的方法莫过于撇开种种诠释而直接面对韦伯的文本。研究现代官僚制理论同样需如此。
一、现代官僚制的产生前提
（一）时代的呼唤
Bureau原义是指盖有粗呢蓝布的写字台，亦指官员的办公室；其后缀cartie源于希腊语，意为“统治”，Bureaucracy最初的字面意义就是指“官员的统治”。［2］（p95）官僚制并不是现代社会的特有现象，新王国时代的埃及、晚期罗马帝国、罗马教会以及我国自秦以来的政治组织，多少都带有官僚制的色彩。但是真正现代意义上的官僚制是伴随着现代经济社会，也就是成熟的资本主义而发展起来的。韦伯的现代官僚制体现在两个方面：一方面是在行政机关中，这是与现代国家相适应的；另一个方面是在企业，这是资本主义的最先进形态。韦伯的分析更多地是针对前者。
现代官僚制是适应革命后现代资本主义秩序的。马斯泰罗曾指出，在19世纪40年代，法国政治舞台上的路易·波拿巴就以致力于对所谓的中立的非政治性的公共事务的管理，使政治服务于社会与经济事务的客观管理的需要。这种不问政治立场、阶级取向、只服从于社会事务之管理的政治行为方式被称作“管理现实主义”。［3］（p113）而这种倾向不但直接促成了行政学作为一个学科的诞生，也同样是孕育现代官僚制发展的温床。在韦伯时代，官僚制被一些人看作是既能避免传统的专制主义，又能免于以西方的党派政治为基础的民主政治的灵丹妙药。［4］（p56）
官僚制是在社会经济发展到了一定的程度之后所出现的。在《经济与社会》一书中，韦伯列举了官僚制产生的社会经济前提，包括货币经济的发展；行政管理任务数量上的发展：领土面积广大的现代国家和群众型政党的出现，使得行政管理任务在数量上获得了空前的增加；常备军及相应的财政制度的出现，以及政治上对秩序和保护的需求再加上技术上现代的交流手段如公路、铁路、电报系统等使得行政管理内部获得了发展，管理的强度得到了扩大；权力的集中化；相对拉平了的经济社会差异等等。［5］（p286-308）这些社会经济背景共同呼唤着一种新的制度的出现，但这些只是外因。真正的内因还要在官僚制自身当中寻找——这就是现代官僚制的优势：它是一项最经济的方式。
（二）经济性的优势
现代官僚制是一种最经济、最有效的方式。只有认识到这一点才能认识到现代官僚制的核心。有些对官僚制的批评是：认为官僚制是不经济的。①从表面上看，这似乎与韦伯所说的现代官僚制是最效率的方式相矛盾，但在实际上，这取决于其参照系统。在韦伯那里是将现代官僚制与传统社会作了比较。
韦伯提出的理法型统治制度下的现代官僚制是与传统社会中的统治形式相对立的。传统社会是一种人情社会，在韦伯看来，传统社会中，处理事务是由“人”来完成而非由制度来完成，因此，政务的处理要靠“人情”，也就是说其中充满了主观的、单个的“人”的因素。“人情”看似无价，其实是非常昂贵的。仅仅从经济上看，维持“人情”需要大量的投入，而且是常规的投入。
“不可预计性”意味着某项政务的处理成为了一种最为昂贵的投机行为，在前现代社会中，在较少政务的时代，这种人情社会、人情政治是可以存续的。但是，一旦步入了现代资本主义社会，这种不经济的行政方式就显得不合时宜，因而注定将被淘汰，应运而生的则是一种现代的官僚制。
现代官僚制从根本上是想要改变不经济的行政，其两个特征就是：⑴不看人办事；⑵有可预计的规则。［6］（p297）这两者都是现代管理的特征，也是市场经济的口号。现代官僚制的诞生，要求把不确定的“权”变成一种可以完全按规则办的任务。而要成为一项处理事情快捷、精确、明晰、持续完成任务的技术手段，最重要的就是在内外两个方面排除人的因素，“脱离人性”：“排除爱、憎和一切纯粹个人的，从根本上说，一切非理性的、不可预计的感觉因素。”［7］（p298）于是，在现代官僚制的设想中，它因排除了人的因素而似乎能成为一个单纯的工具，又因为其效率与经济，现代官僚制是现代国家的“国之利器”。“只要涉及复杂的任务，那么有偿的官僚体制的工作不仅更加精确，而且结果往往甚至比形式上无偿的名誉职务的工作更加便宜。”［8］（p296）而之所以现代官僚制能够尽可能地排除个人的因素，最主要的原因就是相对拉平了的经济社会差异。被统治者的平等化，是资本主义革命自身的诉求之一，也是现代社会的特征，现代官僚制孕育于此，其本身又将推动这一进程的发展。
作为“利器”的现代官僚制是一个在政治意志与民众之间的工具，正如韦伯所用的比喻：整个现代官僚制就是一个自动机器，人们把档案文件连同费用从上面投进这个自动机器，以便让它从下面吐出判决，以及机械引用法律条文说明的判决理由。［9］（p301）但是，值得注意的是，这种“利器”的效率只在于其本身而不管其目标如何。
二、工具性的运作：现代官僚制的本质
（一）本质形成的逻辑过程
在韦伯看来，工具性是现代官僚制的最重要的特征，这体现在整个官僚制的运作之中。让我们来关注一下官僚体制的形成过程：在一种理想状态中，官僚体制最先是确定职位的责任，然后是赋予该职位所需的权力，最后是招聘具有担任该职位资格的人员。即：
确定职位的责任→赋予该职位所需的权力→
