农村土地流转的现状及对策
时间：2021-06-02 20:05:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：十七届三中全会提出要构建“两个市场”，促进土地承包经营权的流转，实现农业生产的规模经营。但实践中，实现农村土地的有效流转存在很多困境。本文就现实中存在的问题及对策进行了研究探讨。
关键词：农村土地流转土地产权社会保障政策制度
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这是当前和今后一个时期推进农村改革发展的总体思路，加快农村土地使用权流转，实现农业生产的规模经营，促进城乡一体化发展。
但我国土地实行的是城乡二元制度：城市土地归国家所有；农村土地归集体所有。这造成了农村土地流转市场的不完善，土地的流转不畅。虽然党的十七届三中全会明确了土地流转的形式，农民的权利及法律保障，但在实践中，农村土地的流转还存在很多困境。
一、当前农村土地流转中存在的困境
1.土地产权制度残缺
以科斯、诺斯为代表的新制度经济学家认为，在制度变迁过程中，有效率的产权制度是激励经济增长的关键。科斯指出，不同的产权制度和法律制度安排具有不同的激励作用，进而导致不同的资源配置效率，产权制度是决定经济效率的内生变量。根据产权经济学的定义，产权包括所有权、使用权、收益权和处置权。在现实的土地流转过程中，相对于完整的产权而言，承包者只拥有土地的部分产权，即承包经营权。国家行使对土地的管理权，集体对土地拥有所有权，家庭承包土地享有使用权，形成了一项涉及国家、集体和农户三者之间的产权合约，实现了土地的所有权和使用权分离，农村的财产存在形式由集体统一使用变成农户承包使用形式。目前，我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等法律都明确规定，我国农村的土地属于农民集体所有，但是“集体”是指哪一级，法律却没有明确规定。在实践中，所谓农地集体所有表现为乡、村和村民小组三级所有的格局，但农民集体经济组织缺位，村委会和村民小组是农村群众性自治组织都不具有法人资格，不具备行使土地处置的权力，因而是虚拟的所有权主体，这种虚拟性实际上造成了所有者的缺位。
2.相关法律制度不健全
目前我国涉及农村土地使用权流转有关的法律有《宪法》、《民法通则》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》和《土地管理法》，从其内容上看，仍然存在许多问题：一是有关农村集体土地产权主体规定不明确；二是农村集体土地流转法律规定不完善；三是农地流转操作程序不规范。
3.农地流转市场不成熟、流转渠道不畅
农村土地承包经营权流转的主体是农户，但由于受到地域和阶层的限制，承包经营权转入、转出的信息不能广泛传播，从而造成信息的流通不对称，使得承包经营权的流转被限制在一定的范围之内，并且流通行为也只限于短期行为。同时，由于我国农地市场中介组织的缺位，限制了承包经营权的大范围、长期的流转。因此，国内很多学者指出，当前农地使用权流转效率低、秩序混乱的直接原因在于缺乏规范的组织协调机构和土地使用权流转市场。一方面，随着工业化、城镇化水平的不断提高，加之当前农村种植业效益不高，农村部分劳动力和农户纷纷转向二、三产业，出现了弃耕抛荒现象。另一方面，一些主要依靠种地获取收入来源的农户，由于农村土地平均分配的机制制约，虽有一定的种植技能，但无法取得更多的土地，土地的规模效益无法发挥，从而制约了种地农户收入的增加。尽管“种不了”和“不够种”的矛盾日益突出，目前却没有一个畅通的渠道来确保土地资源合理的流动，造成土地和人力资源严重浪费。
4.农村社会保障滞后
在我国城乡二元结构的体制下，在农村，土地具有双重功能：一方面，土地作为农业生产资料具有生产功能；另一方面，土地也承担了农户就业、养老等社会福利的保障功能。尽管我国农村社会保障制度建设已经取得很大成效，但总体来看还不健全、不完善，各级财政投入仍明显不足并缺乏长效投入机制，养老、医疗、最低生活保障等制度覆盖面和保障水平都還很低，即使发达省份，农村社会保障制度建设也比较滞后。在没有解决基本生活保障的情况下，农民是不愿轻易放弃土地的。因此，农地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存的基石。由于长期以来我国农村社会保障机制的缺失，使得农民游离于社会保障网之外，在非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍将土地视为“活命田”、“保命田”和非农就业的退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心理踏实。同时，城市的社会保障也没有向进城打工的农民放开。农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外的。因而农民宁可粗放经营甚至撂荒也不愿轻易转让和放弃土地。
5.地方政府的干预和寻租行为
中央在土地流转上所倡导的一个重要原则就是“自愿”，现实中却很难真正落实，出现强迫流转，反租倒包，变农地为商业用地，流转和补偿费用低，劳民伤财，与民争利挫伤了农民流转土地的积极性，不利于农地流转的有序推进。一些乡村组织直接充当土地流转的主体，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段和作为突出政绩的形象工程；有的在流转操作中违背土地政策，强行反租，租金补偿过低，土地租金的收益分配缺乏透明度，极大地损害了农民利益。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
二、完善农村土地流转的几点建议
1.为保障土地流转的合法性和有序性，农村土地流转应坚持以下原则
1.1自愿、平等、合法、有序的原则
禁止一切违背农民意志的行政性强行流转，要在交易双方充分谈判协商的基础上，有序地进行土地流转。
1.2保护耕地原则
在未经有关机关批准的情况下，流转受让方不得随意改变耕地用途，不得在原有土地上进行挖沙、采石、开矿、建房等活动。
1.3登记公示原则
土地流转公示可以有效减少因流转而产生的纠纷，也可以明确权利责任关系，加强对土地利用的监督；第四，有利于发掘地力的原则。受让方须有一定的农业生产能力和意愿，要最大限度地利用土地，提高劳动生产率。
2.农村土地流转的法制建设
2.1明确农村土地产权
确保农民在农地流转中的主体地位，防止因土地产权主体不明或主体错位导致农地流转成本的增大，切实解决农地流转中存在的问题，保障农民土地的物权性质，使农民获得实实在在的土地财产权利，通过强化使用权、虚化所有权，赋予承包经营者明确的流转权加以解决。产权是流转的基础，清晰明确的产权，为保障农民在土地流转中的合法权益奠定了基础。确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度，土地作为典型的不动产，已经十分依赖权利登记制度的完善。
2.2立法一致性
目前我国法律规定过于原则和抽象，缺乏相应的适用性、可操作性与统一性。在今后的立法工作中应加以解决，防止法律规定的混乱导致实践的无序。对于在实践中遇到的新问题，要及时做出相应的立法解释，使之更具有权威性和强制执行力，对一些需要以法律另行规定的问题要及时进行立法，使之有法可依。另外，根据承包合同的性质可以规定一个适用《合同法》的原则性条文，这样可以为解决农村土地流转纠纷提供更充分的法律依据。
