简述行政诉讼中的行政机关负责人出庭应诉制度
时间：2021-05-13 20:06:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：值得注意的是，新修改的《行政诉讼法》在“总则”第3条第3款新增了关于行政机关负责人出庭应诉的制度，值得我们思考。对于该项制度来说，不断探索、不断研究是非常紧迫的工作。因此，本文试去研究行政机关“负责人”的具体界定范围，研究该项制度是否具有立法价值，对于我国行政诉讼法的发展具有何种意义。
关键词：行政首长；行政机关负责人；立法价值
中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0017-04
作者简介：李英（1991-），女，朝鲜族，吉林延吉人，延边大学，硕士研究生，研究方向：诉讼法学。
2014年的《行政诉讼法》修改，是《行政诉讼法》实施20余年来的第一次大修。本次修改增加了33条、删除了5条、修改了45条，修改后的行政诉讼法从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五大方面保证了行政诉讼程序进行畅通，完善了对诉讼当事人的权利保护。
无论是1989年《行政诉讼法》还是其他政策性文件里，一直没有对行政机关的相关负责人作为被告亲自出庭应诉制度给予了具体的法律规范。而从1998年8月，陕西省合阳县人民政府和人民法院联合出台的《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》开始逐渐被人们所认可。
一、行政机关负责人出庭应诉制度中关于“负责人”的范围界定
《行政诉讼法》第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”迄今为止，理论也好，实践也罢，对于行政机关负责人出庭应诉制度的理解较为笼统，存在许多漏洞，大部分的理论以及实践成果都比较相似，也比较空旷，笔者认为，其主要原因在于没有准确的去定位好该项制度的含义及立法价值的情况下，大部分地区根据陕西省、江苏省等个别地区的实践成果“原封不动”的去实施，造成了很大的一块漩涡。要试用该制度，应当首先要弄清楚的是出庭应诉的“被告”的范围，最基本的问题是“负责人”的范围应如何界定。
（一）“负责人”的定义
“负责人”译为Person In Charge，是指担负责任的人，一般指负责某项事务的人，包含主办人、部门负责人、组织负责人、承担人之意。按照行政法学角度分析，行政机关的“负责人”包括主要负责人即为最高层领导，通常我们所说的“单位一把手”。还包括分管领导，比如副局长、科长、主任等。所以“负责人”并非是一个单一的概念，它具有很丰富的含义。
我国于1998年就开始推行了关于行政机关的负责人亲自出庭应诉的新行政诉讼制度，该项制度在推动《行政诉讼法》的发展的同时也给予了一个很大的发展空间。历经十几年，作为被告的行政机关“负责人”一直被各方各界解释为行政机关的“首长”应当亲自出庭应诉。“首长”译为Leading Cadre Or Senior Officer，是指某个范围内位居首位的一个人或一群人，或指部队中的领导人，也指政府部门中的高级领导人。以行政学角度分析“首长”意为行政机关的最高领导人或行政机关及其活动的最高指挥者。一般来说，在行政活动中行政“首长”具有组织、指挥、命令、监督等权力。
（二）“负责人”的不同解释
学界对此作出的划分大同小异。有学者认为，行政相对人依法向人民法院提起行政诉讼时，被诉行政机关的“首长”亲自出庭应诉的一项诉讼制度；[1]有学者认为，人民法院在审理行政案件和执行行政机关的具体行政行为时，行政机关的“法定代表人”必须按照人民法院的要求出庭应诉、参与执行的一项制度；还有一种观点认为，行政相对人依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的“法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人”亲自出庭应诉的一项诉讼制度。
实践中，关于行政机关“负责人”的解释也存在着一些矛盾。在这十几年的演进过程中，各方各界并没有对应当出庭应诉的主体范围进行具体划分，也没有统一的主体称号，而只是按照成功“样本”，照搬或抄袭，导致将“负责人”统一默认为“首长”，且各地的实践结果与存在问题也都差不多。但我们还要值得注意，国务院及最高人民法院也对各地实施的行政机关相关负责人亲自出庭应诉制度给予了高度的评价。例如，2008年，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中规定：“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”；2010年国务院《关于加强法治政府建設的意见》中规定：“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”等等，却遇到了对于主体界定模糊的问题，而且学者对于国务院的这类文件做出的解释也发生冲突，文件命名为“负责人”，而各方各界默认为“首长”或其他。
笔者认为，这些矛盾应及时解决，主体范围的不确定、不规范，是最基本的问题，也是当前该项制度没有完全实现其价值的最根本的原因。
（三）“负责人”的正确定位
不难发现，各方各界以及学者们所默认的行政“首长”与新《行政诉讼法》中的行政“负责人”相冲突，按照定义我们也可以看出，“首长”并非等同于“负责人”。我国行政机关是权限分级模式，上级在决定并解决“重大事务”，下级在贯彻上级的精神的同时面对着分管一些较为复杂的各类事务。[2]行政机关的领导阶层主管着整个部门和领域的各项事务，但他们并没有足够多的时间和精力去直接操作政策决策方面的事务，他们更加关心的是敏感的政治、意识形态或国家安全问题。[3]在这种模式下，让一个行政机关上层领导去面对分管部门的行政争议，是一个不现实的情形。如果某一行政争议中的行政行为是该行政机关的相关负责人做出的行为而非是最高领导，那么，要出庭应诉的被告应该是该负责人而非是行政首长本人。况且，在实践中，行政机关某一负责人所作出的具体的行政行为并非是行政首长一人所决定而作出的，每个部门分工明确，都具有相应的负责人所管，“一把手”再管理具体负责人。那么对于这些分管负责人来说，自己所管的范围内是主管领导，如果出现争议，应该由对于争议了解深透的相关“负责人”来承担。例如，以某市人民政府为例，某市人民政府的“首长”应当是市长，而某市人民政府的“负责人”却并非是市长本人，市长可以是行政机关的主要“负责人”。“负责人”可以是分管局局长或副局长，也可以是分管办主任，也可以是具体某一科室主管某一项事务的负责人等。我们应将某一行政机关的“负责人”与“首长”区分开来进行研究，“负责人”中可以包含“首长”，也可以包含其他性质的主要负责人，因此对“负责人”的范围应当按照具体行政争议案件的性质来进行明确的划分。
