政府偏好与制度起源:以1950年代后的收容遣送政策为例
时间：2021-04-28 00:02:42 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：尽管学术文献里没有给出政府偏好的恰当定义，但它的确是解释中国制度变迁中的一个重要变量。运用制度学派的有关制度变迁理论，对收容遣送制度起源的历史作出政治学的解释，可以认为，巩固政权以及与此相联系的城市化与工业化的双重压力，都对政府治理城市秩序的偏好产生了重大影响。1950年代以后的收容遣送政策及其实践，为考察政府偏好与制度设计之间的关联提供了生动的素材。
关键词：政府偏好； 制度； 制度变迁； 收容遣送政策
中图分类号：D035；D632 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)03-0034-09
在解释中国社会的制度变迁时，经济史和制度分析理论都会把政府偏好看作是一个重要的变量。在分析某个具体制度或政策的起源与变迁时，必须对政府偏好的内涵及其角色作出恰当的界定。本文试图以收容遣送政策的起源为样本，分析政府偏好在制度变迁中所扮演的角色。
收容遣送政策始于1982年颁布施行的一部行政法规——《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。但建国后至1982年之前，针对一些特定人群的收容遣送工作一直零散地进行着，这些做法大致上可以被看作是收容遣送政策的“制度渊源”，1982年的行政法规只是试图把此前的收容遣送工作加以制度化和“规范化”的一种努力。起初，这种制度化的政策对一些特定人群而言，具有救助管理和管制双重职能；但在1992年以后，随着市场经济的发展，由农村流向城市的人口规模大幅度增长，给城市管理带来了新的挑战。结果，政策实践上的收容遣送工作在很多方面并没有很好地体现救助和维护城市安全和秩序功能，反而逐步演变为“为收容而收容”、“为收费而收容”。很多社会矛盾和冲突由此产生。直至因2003年4月间的“孙志刚事件”所产生的巨大舆论和政治压力①，该制度于该年6月14日为国务院所废止。国家紧接着在8月1日正式执行新的制度——《城市生活无着落人员救助管理办法》，以代替旧政策废止后的制度空白。
收容遣送制度被废止已经有若干年，但学术研究需要对收容遣送制度的变迁作出理论上的解释。本文把分析的重点放在收容遣送政策的制度起源的解释上。通过对这一政策进行经济史和历史学的解释，提出政府偏好及其变化是解释制度变迁的一个内在变量。
一、政府偏好与制度变迁的有关理论
国家职能和角色一直是制度分析的一个核心主题。在分析中国的制度变迁时，人们都会在事实判断和价值判断上强调政府的关键作用。本文之所以要从政府偏好的角度来分析制度变迁，从而理解收容遣送政策的变革，实际上受到中国的一些基本事实以及相应的一些学术传统的影响。
“后发型现代化”理论范式强调，发展中国家的现代化不是由本土各种因素导致的自然变迁过程，而是在早发型现代化国家的冲击和示范下才发生的
列维（Marion Levy）最先把现代化分成两种类型：一种是“内生型”（indigenous developers），它的动力是“创新”（innovation）；另一种是“外生型”（late-comers），它的动力是“借鉴”（borrowing）。国内学者一般把这种类型的现代化叫做“后发型现代化”。Marion Levy,The Structure of Society,Princeton: Princeton University Press, 1952; Marion Levy,Modernization and the Structure of Societies,Princeton: Princeton University Press, 1970
。该范式强调，后发型现代化国家要赶超早发型现代化国家，就必须发挥国家（政府）在现代化中的主导作用，以此来推动经济增长和缓解随之产生的政治、经济和文化等方面的矛盾
翟年祥、项光勤：《政府在后发型国家现代化进程中的主导作用》，《安徽大学学报》2008年第1期。
。中国的确是后发型现代化国家的典型，至今，一个强有力的政府对于中国现代化的意义是显而易见的。在现代化进程中，大规模的人口流动对脆弱的城市秩序构成了挑战，针对城市“盲流”人口（后来异化为对所有外来人口）实施强制性的收容遣送，其出发点是要形成合法有序的城市秩序。但最终是否形成了这样的秩序，为什么需要通过这样的制度安排和行动去形成城市秩序，需要作出理论上的解释。通过对收容遣送制度变迁过程中政府偏好的解释，既可以理解收容遣送政策产生、强化和被废止的政府动机和诱因，也可以认识在一个后发型现代化国家里，政府是如何主导现代化进程的。
强调政府在收容遣送制度的变迁过程中处于关键角色，还受到另一种学术传统的影响，这就是制度分析中的“强制性变迁”范式。林毅夫把制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两个类型的分析框架
林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R 科斯等《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第371-418页。
，经常被人们引用来说明国家在中国制度变迁中的角色。前者是指人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，对应于内生制度；后者对应于外生制度，是由政府法令引致的变迁。虽然内生制度往往有社会经济文化等基础，制度的交易费用往往较低，较能反映制度服务者的需求；但诱致性制度变迁经常会碰到外部性和“搭便车”问题。虽然成功的意识形态能起到弱化“搭便车”、道德危险和偷懒行为，但无法消除这些方面的问题；因此，诱致性变迁就不能满足一个社会中制度安排的最优供给。制度分析理论家提出的补救制度供给不足的方法是国家干预。他们以1949年后的中国为例来说明，如果制度纯粹靠内生或诱致性供给，是无法满足社会经济发展的需求的。因为中国在过去的一百多年里，相对世界进程而言落后太多，当政府意识到这一点时，奋起直追和赶超发展的需要决定了制度供给必然带有明显的外生性质，即表现出强烈的政府强制性制度变迁特点。这样，强制性制度变迁的解释范式，很自然地与后发型现代化范式汇合到一起。
在制度分析理论中，政府偏好被看作是制度变迁的一个重要变量。经济学家在研究中国的制度变迁时都倾向于认为，政府偏好是解释中国制度变迁的一个重要因素
伍山林：《中国农作制变迁的政治经济学分析——从农户行为与政府偏好角度进行分析》，《经济研究》1998年第8期；伍山林：《制度变迁效率评价——以中国农村经济制度变迁为例》，《经济研究》1996年第8期。
。虽然价值和偏好都源于特定的制度背景
Sven Steinmo,Taxation and Democracy,New Haven: Yale University Press, 1993, pp4-5
，不断被制度塑造着；但反过来，在很多时候，价值和偏好也对制度的运作和变迁产生影响。虽然很多经济学家经常使用“政府偏好”一词，但它在经济学中却始终没有得到明确的定义。政治科学研究者用“偏好”来分析政治行为体的行为时，也似乎常常把政府偏好作为一个不须界定的术语，以至于把它与国家偏好、政策偏好等术语等同起来，从而使人们无法对政府偏好的结构、强度、特点以及各种可能的偏差后果得出清晰的认识。
经济学家把心理学中的“偏好”概念转化成一个经济学术语，用以指主体为了满足自身利益最大化的需要，倾向于能达到的某种目的或结果的心理状态的反映或期望。显然，需要是与“偏好”联系在一起的。但是，人们似乎不应该忽略“价值”的重要性，必须把偏好理解为客体对主体自身需要的满足关系，因为在现实的约束因素下，人们会根据“价值”来对需要作出一个排序。这样，偏好就应该被看作是个人价值排序当中的一种独特的心理倾向。也正因为如此，“偏好”与“价值”这两个意思十分相近的概念在某种程度上可以等同使用。
