中国宪法为何难以落实
时间：2021-04-22 16:00:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
从辛亥革命至今，中国一直面临着“有宪法而无宪政”的困境。在过去一个世纪的漫长历程中，中国历届政府制定了一部又一部宪法；除了1975年的“文革宪法”和1978年受“文革”影响的宪法之外，每一部宪法都罗列了许多公民权利，但在实践中却难以落到实处。如何实现从宪法到宪政的根本转变，已成为21世纪中国面临的最大挑战。
一、为什么宪法难以落实
中国现行宪法宣布了很多崇高的理念，但由于没有违宪审查机制，在实践中难以落到实处，以致遭到侵犯的事例屡见不鲜。在新闻尤其是在网络上，几乎每天都能看到中国某个地方又发生了侵犯人权的违宪事例。最近，周泽律师发现湖南省人大常委会副主任李江兼任省公安厅厅长，明显违反宪法第65条规定的人大常委职务不兼容原则。种种迹象表明，宪法规定的原则或理念和我们生活的现实发生了脱节。中国改革30年之后，主要问题已经不是有没有法，而是有法却没有法治、有宪法而无宪政。
之所以如此，根源在于民主制度的欠缺。政府被隔绝在社会压力之外，对于是否执行法律享有很广泛的自由裁量；它愿意执行就执行，不愿意执行就不执行。由于人民对政府缺乏政治上的和法律上的控制，因而对它的不作为无可奈何。
因为这个原因，中国不缺良法，而到执行阶段事情就发生了戏剧性的转变。一旦赋予良法以实际意义，就要不可避免地引发普遍的利益冲突。比如选举，原来权力在上级官员那里，所以有人送钱来买；现在权力跑到选民那儿去了，他即便要买也不来找领导买，而是去找选民买——如果他买得起的话。甚至我们的司法改革也涉及利益冲突。宪法明明写着“独立审判”，各级领导不会不明白这些道理。但问题是一旦司法独立了，法官成为“真正意义上的法官”，他们必然会约束各级官员的自由裁量，最后结果也是减少这些官员的寻租机会。
当然，秉公执法其实对任何政府的长期执政都是好的。严格执法有助于控制腐败，控制腐败将有利于保障人民利益，进而减少社会冲突、群体性事件，维持社会和政治稳定，也就是有利于长期执政。国家不太平，政治也不稳定，领导人就很紧张。为什么不去切实地维护人民权利呢?维护人民的权利，人民不就满意了吗?不也就可以实现长期执政了吗?然而，这个道理说起来简单，其实未必行得通。
各级领导很少有长期理性，因为其任期顶多就是两届十年，十年过后已经不关他的事了。尤其到了县级和乡镇一级，地方领导换得更快，一般只有两三年，这个地方治理好坏跟他有多大关系?只要表面上维持一个繁荣的假象，只要不出大事，GDP每年都以两位数增长，就可以升官。这种体制极大地助长了短期行为。
我们很可能幸运地碰到一个开明的领导人，但是在中国这样的一个大国，地方大、层次多、官员众，他不能每天都盯着每一个地方，让他们依法行政，执行已制定的良法。我们经常听说“上有政策，下有对策”、“政令不出中南海”，所有这些都注定了我们的良法难以落实。
二、为什么说宪法仍然有用
虽然宪法难以落实，但宪法还是有用的。宪法是给老百姓规定权利的，一旦老百姓认识到宪法和他们之间的利害关系，他们就有动力站起来维护宪法。尤其近年来，老百姓越来越认真地对待宪法。宪法意识不断提高，自觉运用宪法来维护自己的权利，导致宪法仍然可以为公民权利保障发挥一定作用。2007年，重庆“最牛钉子户”拿着宪法和《物权法》维护自己的权利，最后居然还成功了。这是宪法还有用的一个典型例子。
为什么难以落实的宪法还有点用?
首先，所有政府都关心自己的形象。这在世界上大概没有例外。没有哪个政府会公开说自己“破罐子破摔”。民主政府因为是由民选产生的，有时反而比较“牛”。譬如美国布什总统发动了伊拉克战争，因为战事进行得不顺利，民意支持率直线下降，跌落到50％以下，他也可以不在乎——当年是你们选我上台的，无论我这一届做得怎么样，只要我没有违法乱纪，你得等我做完这一届再下台。如果没有这种民主正当性，便格外不自信，外在形象对它尤其重要。一个民意支持率动不动就超过90％的国家，是不能容忍自己的支持率跌落到50％这个水平的。如果无视宪法，放任地方官员滥用权力，必然产生大量的社会不满、冲突甚至暴力事件；这些事件一旦被报道出来，负面新闻肯定会损害政府形象。当然，还有一个办法，就是控制媒体。在中国，30年来的改革使得这个变得困难了。尤其是在网络时代隐瞒真相越来越困难，而中国已经有好几亿网民。既然政府要关心自己的形象，那么政府就至少有压力甚至有动力去实施这部宪法。
同时我们也不能否认，各级政府都有锐意进取的精英，有真正想把这个国家治理好的干部。近30年来的制度改革，政治精英和学者贡献很大。比如说农村改革确实是由安徽农民发起的，但它是经过有些领导的支持和肯定才得以在全国开始推广的。历次的修宪以及行政诉讼、信息公开等一系列法律上的进步虽然落实得不到位，但毕竟是一种进步，而这些也都是由政府精英和法学界合作完成的，有些可能还超前于我们中国社会。比如说在1989年制定《行政诉讼法》的时候，全国恐怕没有几个人真正听说过“行政诉讼”这个词，或知道还有“民告官”这种可能性。但这是政府主动开始的一场改革，而改革的结果是或多或少地约束了政府自己的权力。
最后，虽然法律的实施大打折扣，但是我们也要看到，它不是一点效果都没有。原来有一个人大常委说，15％的效果还是有的。在法治国家，法律制定出来就必须要实施。虽然不可能达到100％的效果，但是也许可以达到百分之八九十的实际效果。在我们国家，肯定达不到那么高，也许10％的效果总有吧?而10％毕竟不是0，毕竟给中国社会带来了一点进步，至少是帮助我们人民提高了宪政和法治意识。公民法治意识的提高进一步对政府施加一种道德压力，法律制定出来就要执行，不执行就是政府的错。因此，良法一旦出台之后，基本上步入了一条“不归路”，政府很难再回头，至少在大的方面。当然，近两年我们也在谈论改革是不是在倒退，但是我们还是不能想象今天政府可以公然地从宪法中删掉“人权”、“私有财产”、“征收补偿”、“法治国家”、“依法行政”等进步理念。这些东西一旦规定以后，就相当于政府和人民重新立了一个约。政府只有去落实，不落实那就是政府的错。在这个意义上，政府也面临实施法律的压力。
三、落实宪法的官方路径
推动中国的法治与宪政有两条路，一条是官方路径，一条是民间路径。官方路径是由政府主动推行的一种制度改革。这条路成本低、效率高，实施也更加有效。问题是可持续性。开明的领导人启动了改革，但碰到既得利益抵制便难以推行下去。另一种路径是由民间发动，促使政府进行制度改革，民间发起但不是由民众完成。民间路径具有可持续性，但缺点是成本高、难度大，而且
