高职院校自主办学的法律授权边界
时间：2021-04-18 20:00:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：大学章程是高校的“基本法”，是对外昭示自主办学权力范围的物质载体。大学章程的缺位，会致使其法人地位存在瑕疵、内部建设无章可循，更甚者是对其办学自主权的一种主动放弃。通过对法律文件的分析解读，高职院校办学自主权的范围应该包括自主开展教学活动；自主设置教学、科研及行政职能部门；自主设置和调整学科、专业等九项内容。
关键词：高职院校；大学章程；大学自治；办学自主权
基金项目：江苏财经职业技术学院院级重点课题“大学章程与示范校建设的多维互进”；江苏财经职业技术学院青年课题“周恩来法治观及其当代价值研究”
作者简介：武婷婷，女，江苏财经职业技术学院讲师，法学硕士，主要研究方向为教育行政法；解瑞卿，男，江苏财经职业技术学院讲师，法学博士，主要研究方向为教育行政法。
中图分类号：G712文献标识码：A文章编号：1674-7747（2015）05-0001-03
作为地方政府主办的大学，高职院校的办学自主权容易受到行政权力的干涉，而大学章程是高职院校的对内最高行为规则，它规定着大学正常发展和规范运行所必须具备的所有要素，被称为大学内部的“宪法”，更是高等院校对外昭示办学自主权的重要载体，所以高职院校若想尽享办学自主权，则必须在明确办学自主权的授权边界问题的基础上，尽快依法制定大学章程。
一、大学章程的法律性质
我国最早的关于学校章程的专著认为：“学校章程是为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件。”后来比较代表性的观点则认为：“大学章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法律、法规的规定，按照一定的程序，以条文形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。”笔者比较认同后一种观点，即从性质上讲大学章程属于规范性文件。高职院校作为高等学校的重要组成部分，其大学章程的法律性质与本科院校相同，在此不再分开论述。
（一）高校的授权行政主体地位
我国传统的行政法理论认为，行政主体可以分为职权行政主体和授权行政主体两类。当然，姜明安教授亦提出第三种行政主体，即依据自身的章程授权而取得行政主体地位的其他社会公权力组织，笔者虽然对此种观点也辩证的支持。高校在实施法律、法规授权的行政行为时，被视为授权行政主体早已是一个不争的事实。如“田勇诉北京科技大学拒发毕业证学位证案”、“刘燕文诉北京大学拒发毕业证学位证案”等行政诉讼案件，都已经作为行政诉讼的典型案例广为人知。那么，高校制定大学章程的行为是否是法律、法规授权的行使行政权力的行为呢？
通过对相关法律、法规的分析，《教育法》规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备章程等基本条件”。《高等教育法》明确规定，“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料”。2011年11月，教育部更是以第31号令的形式颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，决定“2012年推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，实现‘政校分开’”。教育部《全面推进依法治校实施纲要》明确要求：“到2015年，全面形成一校一章程的格局，经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”通过这些法律文件的要求，我们不难得出这样的结论：高校制定大学章程的行为不但具有法律的授权，更是法律的要求。而大学章程是对大学的重大的、基本的事项做出全面规定，对内对外都具有相应的约束力，属于一种权力行为，所以当高校实施制定大学章程的行为时，应该看作是授权行政主体。
（二）大学章程的制定属于抽象行政行为
行政行为是行政主体行使行政职权所作出的能够产生法律效果的行为。既然高校在实施制定大学章程的行为时应被看作授权行政主体，而其制定大学章程的行为又具有法律、法规的授权，而且大学章程的一旦公布实施将对内、对外都产生一定的影响和相应的法律后果，所以高校制定大学章程的行为也就是一种行政行为。而按照传统的行政法理论，行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，具体行政行为是针对特定的行政相对人所作出的不可反复实施的行政行为；抽象行政行为则是指针对不特定的行政相对人，做出的可以反复实施的行政行为，主要表现为行政立法之外的规范性文件的制定，通常我们以“规范性文件”作为抽象行政行为的形式表述。
大学章程的制定。首先，是行政行为；其次，诸多内容是针对不特定的对象作出的；又次，作为一项文件可以被反复适用；最后，根据《立法法》的规定，高等院校显然不具备行政立法权，所以高校制定大学章程的行为就只能看作是一种抽象行政行为。因此，大学章程其性质上就属于一种规范性文件。而“无法律既无行政”作为一种规范性文件，就必须具备相应的法律依据，所以在制定大学章程时就必须明确相应法律授权的范围。
二、高职院校大学章程阙如之反思
（一）高职院校制定大学章程的现状
虽然各项法律、法规、规章均要求高等院校制定大学章程，但许多高职院校一般由几所中专院校合并而成，建校历史较短，缺乏制度建设的经验；许多地方政府在举办高职院校的过程中，为求快、求利，往往凭借特权经过特殊途径，绕过《教育法》先有组织机构和章程，再申办学校的程序，申建成功后又面临诸多具体问题需要解决，从而使大学章程的制定被忽视；还有某些高职院校领导，并不重视大学章程的制定，认为大学章程是一种可有可无的东西，甚至认为，如果需要的话，组织一批人几天就可以制定出学校的章程；此外，法律、法规、规章虽然要求制定大学章程，但规定的过于概括，实施过程又缺乏必要的监督，示范校建设评估又没有将大学章程列为评估的内容。如此种种，导致目前高职院校普遍缺乏大学章程，据调查，如湖南省等省份竟然没有一所高职院校制定了大学章程，从全国来看制定了大学章程的高职院校也是屈指可数。而且，即使制定了大学章程，其内容也往往参照本科院校章程制定，大多雷同。
